Giorgia Pane (Università di Palermo)

1. Premessa

Il 9 aprile 2024 la Grande Camera della Corte europea dei diritti umani (di seguito “la Corte”) si è pronunciata su tre casi appartenenti all’ondata di climate litigation: KlimaSeniorinnen c. Svizzera, Carême c. Francia, e Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e altri 32 Stati (si segnala la riflessione di Milanovic). Nel primo caso, la Corte ha riconosciuto la violazione degli Articoli 6(1) e 8 della Convenzione europea dei diritti umani (di seguito “la Convenzione” o “CEDU”). Gli altri due sono stati dichiarati inammissibili. Tra questi, il caso Duarte Agostinho presentava le maggiori difficoltà in relazione all’esaurimento dei ricorsi interni e ai limiti della giurisdizione statale ai sensi dell’Articolo 1 CEDU.

I tre casi s’inseriscono nel solco del cd. contenzioso climatico. Con questo termine ampio ci si riferisce a tutti quei casi che, diretti contro gli Stati o contro attori privati, si propongono di denunciare le azioni od omissioni che contribuiscono alla crisi climatica (Setzer et al.). All’interno di questo gruppo eterogeneo, un filone consistente usa come fondamento giuridico i diritti umani, lamentando la violazione degli stessi come conseguenza del cambiamento climatico: si tratta della cd. human rights turn (Savaresi et al.).

Il presente contributo intende offrire un breve riflessione su uno degli aspetti più controversi del tema, ovvero quello relativo ai limiti di ammissibilità. I casi appartenenti al contenzioso climatico si sono confrontati già in passato con le questioni procedurali dinanzi alle corti e ai tribunali internazionali, con risultati prevedibilmente molto diversi fra loro. Duarte Agostinho, in particolare, s’inserisce nel solco tracciato da una precedente comunicazione collettiva, questa presentata al Comitato per diritti del fanciullo (da ora “Comitato”). I due casi presentano le medesime questioni in relazione ai temi della giurisdizione extraterritoriale e dell’esaurimento dei rimedi interni, e raggiungono conclusioni simili pur partendo da premesse teoriche quasi opposte. Scopo di questa breve analisi è evidenziare tali posizioni, ponendo a confronto le due dottrine della giurisdizione extraterritoriale – quella ampia e “funzionale” del Comitato da un lato, e quella più restrittiva della Corte europea dall’altro – con l’obiettivo di sottolineare come esse si rapportino alle esigenze presentate dalla crisi climatica. Dopo una sintetica disamina delle principali difficoltà incontrate dagli autori nel caso Sacchi (par. 2), ci si soffermerà sulla decisione nel caso Duarte Agostinho (par. 3), e si concluderà con delle riflessioni sulle prospettive future (par. 4).

2. Il contenzioso climatico davanti al Comitato dei diritti del fanciullo

Si può rapidamente notare che la maggior parte dei meccanismi internazionali di tutela dei diritti umani hanno qualche tipo di requisito procedurale da soddisfare in anticipo. Il Comitato dei diritti del fanciullo non fa eccezione in questo campo. Uno dei principali requisiti che regola la dinamica tra tribunali internazionali e nazionali è l’esaurimento dei rimedi interni, sancito nei trattati delle corti regionali e dei UN treaty bodies. Pur rappresentando un baluardo della divisione tra competenze dei tribunali nazionali e internazionali, questa norma si è dimostrata di fatto un ostacolo in relazione alla possibilità di lamentare violazioni dei diritti umani determinate dalla crisi climatica davanti al Comitato dei diritti del fanciullo.

Nel caso Sacchi e altri c. Argentina e altri, proposto da 16 bambini e giovani contro cinque paesi (Argentina, Brasile, Francia, Germania e Turchia) il Comitato è stato chiamato a decidere se l’inazione di questi Stati di fronte all’emergenza della crisi climatica avesse costituito una violazione dei diritti sanciti dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo. Gli autori della comunicazione provenivano da diverse parti del mondo, e tutti hanno fornito prove sui modi in cui il cambiamento climatico stava influenzando le loro vite, tra i quali l’effetto devastante delle cd. heat waves causate dal riscaldamento globale, incendi, siccità e tempeste. Hanno affermato che «[…] the climate crisis is not an abstract future threat», ma che essa ha un impatto concreto e attuale.  Inoltre, hanno sostenuto che le emissioni di GHG (greenhouse gas) in uno Stato hanno effetti sul clima in altri Stati, sostenendo l’impatto transfrontaliero del cambiamento climatico. Questo punto è stato anche sostenuto da John H. Knox e David Boyd – ex Special Rapporteur per i diritti umani e l’ambiente – i quali sono intervenuti come amici curiae esortando il Comitato a usare la sua posizione per fornire rimedi efficaci contro gli Stati membri.

Il Comitato ha dichiarato che le comunicazioni erano inammissibili perché gli autori non avevano previamente i rimedi interni negli Stati membri nei confronti dei quali la comunicazione era diretta, affermando che «mere doubts or assumptions» sulle prospettive di successo o efficacia di tali rimedi non esentavano gli autori dall’esaurirli.  Tuttavia, non ha esitato a commentare il merito del caso, concordando con le affermazioni degli autori secondo cui, sebbene il cambiamento climatico e il conseguente danno ambientale e l’impatto sui diritti umani che esso provoca siano questioni globali collettive che richiedono una risposta globale, gli Stati parti debbono ad assumersi la responsabilità individuale delle proprie azioni od omissioni in relazione ai cambiamenti climatici e del loro contributo ad essi – anche nel rispetto del principio delle responsabilità comuni ma differenziate (sul quale si veda Dingwerth). Il Comitato ha inoltre considerato che, sulla base di quanto è «generally accepted and corroborated by scientific evidence» lo Stato contraente ha un controllo effettivo sulla fonte delle emissioni di carbonio nel suo territorio, e che esse hanno un effetto transfrontaliero (par. 10.8 e 10.9).

Nonostante il ragionamento del Comitato sia stato interpretato come un’apertura dei meccanismi di tutela internazionale dei diritti umani in relazione alla possibilità di fare progressi significativi nel campo del contenzioso internazionale sul clima (si vedano Suedi, Lewis, Magi), cionondimeno questa decisione ha rappresentato una forte limitazione delle possibilità concrete di presentare tali casi davanti ai tribunali internazionali. Inoltre, tale conclusione sembra dimostrarsi contraddittoria almeno per due ordini di motivazioni.

In primo luogo, giova ricordare che il Comitato ha formalmente sostenuto il parere consultivo su “Ambiente e diritti umani” emesso dalla Corte interamericana dei diritti dell’uomo. Nel fare ciò, ha riconosciuto l’esistenza di una responsabilità dello Stato di fronte all’impatto transfrontaliero della crisi climatica, affermando come, in caso di danni transfrontalieri, l’esercizio della giurisdizione da parte di uno Stato d’origine si basi sull’assunto che è lo Stato nel cui territorio o sotto la cui giurisdizione sono state svolte le attività che ha il controllo effettivo su di esse ed è in grado di impedire loro di causare un effetto transfrontaliero dannoso che incida sul godimento dei diritti umani delle persone al di fuori del suo territorio (par. 10.5 e 10.7 della decisione).  Sul punto, gli autori avevano ribadito la tesi secondo cui perseguire rimedi interni sarebbe stato inutile in quanto non avrebbero avuto alcuna reale prospettiva di successo. Nel fare ciò hanno sostenuto che lo Stato parte non ha dimostrato che l’obbligo di ricorrere a misure correttive sarebbe equo per gli autori residenti al di fuori dei suoi confini. Essi hanno citato, nello specifico, l’articolo 15 (c) dei Draft articles on diplomatic protection, approvati dalla Commissione di diritto internazionale nel 2006, affermando che tale articolo – supportato, a parere degli autori, da prassi e opinio juris – dimostrerebbe che non è necessario ricorrere a mezzi di ricorso nazionali in caso di danni ambientali transfrontalieri, qualora la vittima non abbia stabilito un legame volontario con lo Stato di origine e non si sia assunta il rischio di essere danneggiata dall’inquinamento di tale Stato. Da ultimo, gli autori sostenevano che, in ragione dell’immunità dello Stato straniero, lo Stato parte non può fornire un foro interno per le richieste sollevate e i rimedi richiesti nel caso in esame, che comportano violazioni transfrontaliere dei diritti umani causate da più Stati attraverso più frontiere. L’immunità dello Stato dalla giurisdizione civile renderebbe di per sé inutile qualsiasi possibile rimedio per danni transfrontalieri causati da altri Stati.

Secondariamente, è vero che “semplici dubbi” non possono giustificare un’eccezione alla regola dell’esaurimento dei rimedi locali. Tuttavia, gli autori avevano sostenuto che le circostanze uniche del loro caso avrebbero ritardato irragionevolmente i procedimenti interni, in quanto essi avrebbero dovuto perseguire cinque casi separati, in cinque Stati membri convenuti, ognuno dei quali avrebbe richiesto anni. Avevano sostenuto che la risoluzione di complessi casi ambientali è spesso lunga negli Stati, e che risolvere anche solo il problema del locus standi avrebbe richiesto anni di contenzioso. Tra l’altro, in alcuni casi, il semplice tentativo di adire i tribunali nazionali può comportare l’elevato rischio di danni irreversibili. Sul punto, come evidenziato sopra, i giovani avevano copiosamente denunciato non solo i danni possibili, ma anche quelli già realizzatisi.

La decisione del Comitato, abbracciando una dottrina della giurisdizione extraterritoriale ampia, costituisce un precedente importante per l’analisi dei climate cases. Tuttavia, con il rigetto della comunicazione per mancato esaurimento dei ricorsi, il Comitato ha scelto di tirarsi indietro di fronte all’annosa questione dell’applicazione concreta di tale teoria. In un certo senso, la decisione nel caso Duarte Agostinho mostra come la Corte europea abbia seguito un percorso logico simile.

3. La decisione nel caso Duarte Agostinho

Nel caso Duarte Agostinho, la Corte ha deciso all’unanimità per una declaratoria di inammissibilità fondata su due argomentazioni. In primo luogo, ha negato senza ombra di dubbio la sussistenza di una giurisdizione extraterritoriale degli Stati membri nei casi di contenzioso climatico. Di conseguenza, poiché l’unica giurisdizione riconosciuta nel caso era quella del Portogallo, la Corte ha dichiarato l’inammissibilità per mancato esaurimento dei ricorsi interni.

La decisione si pone in diretta continuità con il caso Sacchi, e, in qualche modo, forse anche per evitare la soluzione contraddittoria trovata dal Comitato, sembra fare anche qualche passo indietro rispetto ad esso.

I ricorrenti avevano sostenuto, non diversamente dagli autori nel caso Sacchi, che la crisi climatica causata dalle emissioni di gas a effetto serra comportava una responsabilità degli Stati membri per i danni subiti dai giovani in Portogallo. Nel fare ciò, essi facevano ampio riferimento all’approccio adottato dalla Corte interamericana dei diritti umani nel parere consultivo sopracitato. Si ricordi come sia la Corte interamericana sia il Comitato dei diritti del fanciullo, infatti, avessero sposato la ricostruzione secondo cui il controllo effettivo sulle attività inquinanti in uno Stato comportava un’estensione della sua giurisdizione a tutti quei territori in cui si verificavano gli effetti dannosi di quelle medesime attività. I ricorrenti sostenevano a questo riguardo che il controllo da parte dello Stato dovesse essere riferito alla sfera dei “Convention interests” della persona, e che ogni azione o inazione dello Stato che avesse effetti su questi ultimi rientrerebbe nella giurisdizione statale, indipendentemente dal luogo della sua realizzazione.

La Corte europea, nella decisione qui commentata, si è discostata da questa nozione di giurisdizione extraterritoriale, allineandosi con la sua precedente giurisprudenza in materia di Articolo 1 della CEDU. Nel sistema europeo, infatti, le circostanze che giustificano la sussistenza di una giurisdizione extraterritoriale sono riassumibili così: “controllo effettivo” da parte dello Stato su di un’area (concetto spaziale di giurisdizione); e “autorità e controllo dell’agente dello Stato” sugli individui (concetto personale di giurisdizione) (par. 170 della decisione). I giudici di Strasburgo hanno chiarito come la teoria del controllo si riferisca al «control over the person himself or herself» e non controllo «[on] the person’s interests as such» (par. 205). Sebbene un’evoluzione giurisprudenziale in materia non sia a priori esclusa, essa non trova spazio nella decisione in esame. L’argomentazione principale alla base di questa determinazione sta nel rischio di una «critical lack of foreseeability of the Convention’s reach» (par. 206), proprio in ragione della “dimensione multilaterale” del cambiamento climatico. Come tentativo di limitare la portata potenzialmente indefinita di una ricostruzione del genere, i ricorrenti avevano suggerito di limitare l’estensione della giurisdizione allo “spazio legale” della Convenzione. Tale limitazione, secondo i giudici, avrebbe determinato un’evoluzione giurisprudenziale arbitraria (par. 206). A ciò si aggiunga la difficoltà di determinare l’attribuzione diretta delle emissioni in relazione a specifici danni. Per queste ragioni, la Corte ha applicato la nozione di giurisdizione sviluppata nella sua giurisprudenza precedente, e ha rigettato l’esistenza di un controllo statale sugli effetti dannosi del cambiamento climatico in altri Stati.

Pertanto, e consequenzialmente, poiché il caso sarebbe stato proponibile solo nei confronti del Portogallo, nessuna circostanza attenuante può essere presa in considerazione in relazione alla necessità di esaurire i rimedi domestici, e il mancato rispetto di tale requisito ha condotto prevedibilmente alla decisione di inammissibilità ai sensi dell’Articolo 35 CEDU (par. 225 e seguenti della decisione).

I ricorrenti avevano sollevato un altro punto riguardo alla possibilità di riconoscere un’eccezione al principio di sussidiarietà che regola i rapporti fra Corte europea e corti nazionali, in ragione della urgenza e importanza delle questioni sottese al caso. Su questo la Corte ha brevemente, ma efficacemente, chiarito come nessuna eccezione può configurarsi in questi casi poiché: a) la Corte non è un tribunale di prima istanza, b) la Corte non è equipaggiata per trattare i casi come un tribunale di prima istanza, c) se anche avesse la competenza, essa sarebbe in aperto contrasto con la sua funzione di corte internazionale (par. 228).

Nonostante la decisione non giunga inaspettata, essa delude ugualmente quanti immaginavano una ricostruzione più in linea con quelle adottate dal Comitato dei diritti del fanciullo e dalla Corte interamericana. La considerazione della natura globale della crisi climatica – confermata dalla Corte europea (par. 191 e seguenti) – sia per quanto attiene alle sue cause sia per quanto riguarda i suoi effetti, necessita di uno sforzo congiunto. I giudici di Strasburgo hanno sottratto la Convenzione a questa sfida, chiarendo che essa le affiderebbe ruolo di “global climate-change treaty” (par. 208), e rigettando – senza analizzarla – la giurisdizione “funzionale” elaborata dal Comitato e dalla Corte interamericana. Si è parlato, in vari termini, di rischio che una decisione del genere “aprisse le porte”, in questo campo e in altri, alle più disparate rielaborazioni della dottrina del controllo effettivo e alla proposizione di un numero estremamente elevato di casi simili. Queste preoccupazioni, per la parte in cui attengono alle capacità concrete della Corte, sono senz’altro condivisibili. Tuttavia, vale la pena di considerare come le criticità della cd. attribution science, o “scienza dell’attribuzione”, siano – almeno in parte – superate, o quanto meno superabili (Nespor). Da qualche anno, infatti, i modelli scientifici utilizzati consentono di quantificare gli effetti della crisi climatica e valutarne i contributi specifici (Stuart-Smith et al.). Resta ancora aperto, in ogni caso, il problema di come tradurre i risultati scientifici in elementi utilmente valutabili dalle corti, nazionali e internazionali.

4. Conclusioni e prospettive future

Nella medesima mattinata, la Corte europea si è pronunciata su tutti e tre i casi pendenti di fronte alla Grande Camera in materia di contenzioso climatico. Sebbene il caso Duarte Agostinho e il caso Carême siano stati dichiarati inammissibili, giova comunque notare come il terzo caso – primo, in ordine cronologico – abbia invece superato la sfida dell’ammissibilità. Nel caso KlimaSeniorinnen c. Svizzera, la Corte ha non solo riconosciuto il locus standi dell’associazione, ma ha anche dichiarato la violazione degli Articoli 6(1) e 8 della Convenzione. Nel fare ciò, la Corte ha affermato che gli Stati hanno l’obbligo di adottare delle misure per mitigare il cambiamento climatico, con esplicito riferimento alla riduzione delle emissioni di gas serra. Questa circostanza non può non essere considerata una importante vittoria e una fondamentale svolta per il futuro del contenzioso climatico dinanzi alla Corte di Strasburgo.

Tuttavia, i limiti di ammissibilità costituiscono ancora un ostacolo importante per la presentazione dei climate cases. L’assenza di riconoscimento di una giurisdizione extraterritoriale per l’effetto transfrontaliero delle emissioni di gas serra rischia di porsi in diretto conflitto con due principi fondamentali del diritto internazionale dell’ambiente: il principio delle responsabilità comuni ma differenziate, sancito dalla Dichiarazione su Ambiente e Sviluppo di Rio (Principio 7), e quello del divieto di inquinamento transfrontaliero, riconosciuto numerose volte anche dalla Corte internazionale di giustizia (sullo status giuridico del principio si veda Fitzmaurice; Pineschi, “I principi del diritto internazionale dell’ambiente: dal divieto di inquinamento transfrontaliero alla tutela dell’ambiente come common concern”, in Ferrara et al., p. 93 ss.). L’asserita comprensione della natura globale e devastante della crisi climatica, e dei suoi effetti sui diritti umani, unita all’oramai diffusa accettazione da parte degli Stati del cd. Nord Globale del loro peculiare contributo ad essa, comporta la necessità di adeguare gli strumenti di difesa dei diritti umani. I requisiti procedurali, e specificamente l’esaurimento di ricorsi interni in rapporto alla giurisdizione extraterritoriale, rischiano di costituire un ostacolo alla realizzazione dei diritti umani. L’urgenza e la gravità della crisi climatica comportano la necessità di una maggiore coordinazione tra il diritto internazionale dell’ambiente e il diritto internazionale dei diritti umani, la quale manifesta ancora delle lacune rilevanti.