Francesca Perrini (Università degli Studi di Messina)

Lo sforzo diplomatico messo in campo dalla Presidente della Commissione europea Ursula Von der Leyen, dalla Premier italiana Giorgia Meloni e dal Premier neerlandese Mark Rutte (Team Europa) per la ricerca di un accordo con il Presidente tunisino Kaïs Saied si è concluso lo scorso 16 luglio con la firma a Tunisi del Memorandum d’intesa tra Unione europea e Tunisia, con il quale si dà seguito alla dichiarazione dell’11 giugno 2023 (su cui si rinvia al precedente contributo in questo blog).

A distanza di poco più di un mese si porta a compimento un dialogo che sembrava si fosse arenato. La firma dell’intesa era inizialmente prevista in occasione del Consiglio europeo del 29-30 giugno 2023 ed è stata poi rinviata con la motivazione ufficiale della concomitanza delle festività nazionali tunisine celebrative della “Festa del Sacrificio”. Nessun testo è stato portato, dunque, al Consiglio europeo, ciò nondimeno il Presidente Charles Michel, nelle sue Conclusioni sulla dimensione esterna della migrazione, ha ritenuto opportuno sottolineare che «La migrazione è una sfida europea che richiede una risposta europea. È stato effettuato un esame globale della situazione migratoria alle frontiere esterne dell’UE e all’interno dell’UE e si è preso atto dei lavori intrapresi finora nel quadro di una risposta europea. La presidenza del Consiglio e la Commissione hanno informato il Consiglio europeo in merito ai costanti progressi compiuti (…) con particolare attenzione agli aspetti esterni della migrazione e ai relativi meccanismi di finanziamento», facendo un più chiaro riferimento al negoziato con la Tunisia nelle dichiarazioni rese alla stampa a conclusione del vertice.

I contatti diplomatici riprendono, dunque, il 3 luglio per poi concludersi il 16 luglio con la firma del Memorandum da parte del Commissario europeo all’allargamento ed alla politica di vicinato (Oliver Várhelyi) e del Segretario di Stato del Ministro degli affari esteri, della migrazione e dei cittadini tunisini all’estero (Mounir Ben Rjiba). 

Per quanto attiene al contenuto del Memorandum, non si registrano novità rispetto alla citata dichiarazione dell’11 giugno. È confermato l’obiettivo di istituire un partenariato strategico e globale tra l’Unione europea e la Tunisia in cinque settori di rilevante importanza per le relazioni tra le parti: la stabilità macro-economica, l’economia e il commercio, la transizione energetica verde, il riavvicinamento tra i popoli, la migrazione e la mobilità.

In particolare, l’Unione europea si impegna a sostenere lo sviluppo della Tunisia anche attraverso un supporto economico che faciliti le riforme necessarie; le parti intendono rafforzare la loro cooperazione economica e commerciale al fine di facilitare gli scambi di beni e servizi e favorire gli investimenti (specie nell’ambito del Fondo europeo di sviluppo sostenibile) nei settori dell’agricoltura, dell’economia circolare, della transizione digitale (soprattutto tramite il progetto Medusa relativo al cavo sottomarino di trasmissione della fibra ottica ad alta velocità nell’area del Mediterraneo), del trasporto aereo e degli investimenti mirati. Nell’interesse comune di realizzare un più sicuro approvvigionamento energetico, l’Unione e la Tunisia si impegnano a incentivare la produzione di fonti rinnovabili, sfruttando al meglio il progetto ELMED sulla realizzazione dell’elettrodotto (finanziato per la maggior parte dall’Unione europea) che unisce la Tunisia e l’Italia. Le parti dichiarano, inoltre, l’intenzione di continuare a cooperare per la promozione del dialogo tra i popoli e per il potenziamento degli scambi culturali, scientifici e tecnici in applicazione dei programmi europei esistenti; dal canto suo, l’Unione incentiverà l’armonizzazione delle pratiche statali di rilascio dei permessi di soggiorno di breve durata per i cittadini tunisini nell’ottica di avvantaggiare la loro partecipazione ai programmi europei come Horizon Europe, Europe Créative o Erasmus+, prevedendo per quest’ultimo delle risorse economiche aggiuntive.

Per tali settori la cooperazione tra Unione europea e Tunisia consiste in un potenziamento economico di iniziative per lo più già esistenti. Da questo punto di vista il Memorandum non fa che ribadire l’intenzione delle parti di continuare a cooperare in ambiti di comune interesse.

La parte dell’intesa che desta maggiori perplessità è quella riguardante la migrazione, al punto da far ragionevolmente ritenere che il sostegno finanziario messo in campo dall’Unione per i settori sopra indicati sia un modo per affidare al governo tunisino la difesa delle frontiere esterne (Camilli) nella nota ottica di esternalizzazione delle frontiere (Carella; Palladino; per il caso di Ceuta e Melilla come esempi di esternalizzazione si veda Fazzini) portata avanti dall’Unione utilizzando strumenti giuridici di vario tipo (Milano).

Le parti sottolineano il loro approccio olistico in materia di migrazione e dichiarano di avere come comune priorità la lotta contro l’immigrazione irregolare, al fine di evitare la perdita di vite umane. Da segnalare che la Tunisia dichiara espressamente di non voler essere «un pays d’installation de migrants en situation irrégulière», confermando la posizione già manifestata nel corso dei negoziati. Molto generico risulta il riferimento al rispetto dei diritti umani e da definire sono le modalità attraverso le quali sarà realizzata la lotta ai trafficanti di esseri umani ed alle reti criminali che organizzano le partenze dei migranti, così come il sistema di identificazione e rimpatrio dei migranti irregolari già presenti sul territorio tunisino.

Le parti, inoltre, si impegnano a migliorare il coordinamento delle operazioni di ricerca e salvataggio in mare e l’Unione europea fornirà un appoggio finanziario aggiuntivo per gli aspetti logistici e tecnici del controllo delle frontiere tunisine.

Decisamente vago risulta il richiamo al rispetto del diritto internazionale nella parte in cui si prevede il rimpatrio per i cittadini tunisini irregolarmente presenti nel territorio dell’Unione e la ricollocazione nei Paesi di origine dei migranti irregolarmente presenti nel territorio tunisino. Considerata la nota situazione tunisina in tema di rispetto dei diritti umani dei migranti, sarebbe stato opportuno che l’Unione europea avesse chiesto maggiori garanzie a salvaguardia della dignità umana, finanche subordinando gli aiuti finanziari al rispetto di diritti fondamentali dei migranti.

Anche per ciò che attiene alla forma giuridica il testo firmato il 16 luglio conferma quanto già annunciato nella dichiarazione dell’11 giugno, trattandosi appunto di un Memorandum di intesa. A tale riguardo occorre ribadire quanto già detto nel precedente contributo del 23 giugno scorso e cioè che l’intesa raggiunta si inserisce in un modello di cooperazione già utilizzato, basato su un approccio economico nella gestione del fenomeno migratorio nella forma (anch’essa già usata) del Memorandum di intesa, che inevitabilmente evoca il Memorandum Italia-Libia (Favilli) ed evoca altresì lo Statement UE-Turchia del 18 marzo 2016 (Roman).

Rispetto a quest’ultimo, però, è da evidenziare una differenza di non poco conto: lo Statement è, infatti, una dichiarazione adottata nell’ambito del Consiglio europeo (che il Tribunale prima e la Corte dopo non hanno ritenuto equiparabile ad un accordo internazionale stipulato dall’Unione, ma semmai ad un accordo informalmente concluso dagli Stati membri), laddove l’intesa del 16 luglio 2023 nasce da un processo negoziale avviato dall’Unione europea (riconosciuto dallo stesso Presidente del Consiglio europeo nelle sue citate dichiarazioni) ed è consacrata in un testo scritto firmato da un legittimo rappresentante dell’Unione europea da una parte e da un altrettanto legittimo rappresentante della Tunisia dall’altra.

Tale circostanza fa sì che i dubbi manifestati a proposito della discussa Dichiarazione UE-Turchia non abbiano ragion d’essere nel caso del Memorandum tra Unione europea e Tunisia sulla base del principio consolidato per il quale la qualificazione dell’atto non dipende dal suo nomen juris, ma dal suo contenuto e dalla volontà delle parti.

Ora, sebbene il contenuto dell’intesa dello scorso 16 luglio sia generico, non si può negare che in essa le parti abbiano convenuto di impegnarsi a cooperare, manifestando una chiara volontà in tal senso. E, dunque, da questo punto di vista non può negarsi la natura pattizia del Memorandum.

Resta il fatto che, ancora una volta, si è optato per uno strumento che non segue le procedure istituzionali previste, che, invece, andrebbero osservate proprio quando sono in gioco (e – considerata la situazione politica generale della Tunisia – a forte rischio) i diritti umani.

Il modello di controllo delle frontiere seguito dagli Stati maggiormente interessati al fenomeno migratorio (in primis l’Italia), e sempre di più anche dall’Unione europea, si basa su atti che (per gli Stati) garantiscono celerità e (per l’Unione) permettono di sfuggire all’ostruzionismo sovranista di alcuni Governi, anche a costo di porre in secondo piano il rispetto dei diritti umani e, più in generale, i principi e i valori dello stato diritto (si veda Villani, in cui si sottolinea che «(i)l ricorso a strumenti di gestione dell’asilo e dell’immigrazione anche all’esterno del sistema dell’Unione europea (…) determina, evidentemente, una totale esclusione delle competenze del Parlamento europeo, in una materia pur così politicamente sensibile, così come della Corte di giustizia, il cui controllo sul rispetto dei diritti umani (…) sarebbe invero indispensabile»).