1. Premessa: dalla priority policy agli impact cases

La relazione annuale della Corte europea dei diritti umani (“la Corte”) per l’anno 2021, presentata il 25 gennaio 2022, dà conto, inter alia, della neo categoria degli “impact” cases, ovvero di casi non prioritari ma di elevata importanza per il ricorrente e per lo Stato convenuto o per l’evoluzione del sistema convenzionale, rispetto ai quali la Corte procede ad una rapida identificazione e classificazione ed agisce con maggiore semplificazione.

Tale modus operandi risponde ai principi contenuti nella Dichiarazione adottata nella Conferenza di alto livello di Copenaghen del 13 aprile 2018 sulla riforma del sistema di garanzia della Corte europea iniziata ad Interlaken nel 2010 – e di cui sono emblematiche, altresì, le Dichiarazioni adottate a Izmir nel 2011, Brighton nel 2012 e Bruxelles nel 2015 – nella quale gli Stati hanno incoraggiato «the approach taken by the Court in seeking to focus judicial resources on the cases raising the most important issues and having the most impact as regards identifying malfunctions in national human rights protection» (cap. I, nota 125).  

Nel periodo di tale processo di riforma formalmente chiuso ad Atene nel novembre 2020, in occasione del 70º anniversario della Convenzione europea (cfr. De Sena e Di Stasi), la Corte si è proiettata verso una politica di “prioritizzazione” dei ricorsi per velocizzare i tempi di trattazione e lo smaltimento dei casi più gravi ed urgenti a fronte di un’elevata mole di lavoro.

Al contempo Essa ha preso atto che taluni casi camerali, pur non essendo prioritari, risultano di particolare importanza per l’evoluzione del sistema di tutela dei diritti umani e sollevano nuovi interrogativi in materia di interpretazione ed applicazione della Convenzione europea.

Tali casi, ora qualificati di “impatto”, sono al centro della nuova “Strategia” della Corte, con riferimento alla quale la Cancelleria ha pubblicato un documento di sintesi che ne descrive i principali aspetti.

Al riguardo, come dichiarato dal Presidente della Corte europea Robert Spano nel suo discorso al Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa il 17 marzo 2021, muovendo dalla necessità di un cambio di paradigma (“paradigm shift”), la Corte è sempre più protesa verso il rafforzamento della sua politica di definizione delle priorità, concentrandosi principalmente sulla rapida identificazione dei casi cd. di “impatto”. Il successo della Corte – aggiunge – non sarà più misurato sulla base del numero totale dei ricorsi trattati in un determinato periodo, quanto piuttosto alla stregua della trattazione dei casi più importanti, che sollevano questioni di fondamentale rilevanza per i ricorrenti, per ciascuno Stato membro e per il più ampio spazio giuridico europeo. In tal modo la strategia contribuirà a garantire che la Corte resti “a Court that matters/une Cour qui compte”.

Siffatti “impact cases”, come vedremo di qui a breve, sono e saranno individuati sulla base di alcuni criteri che, sotto certi profili posti in evidenza nelle osservazioni conclusive, destano qualche dubbio interpretativo.

2. La politica di “prioritarizzazione” dei ricorsi

Già nel giugno 2009 la Corte europea ha modificato il Regolamento di procedura in ordine alla trattazione dei ricorsi (art. 41), tenendo conto dell’importanza e dell’urgenza delle questioni sollevate, sulla base di criteri da Essa stessa definiti.

Sino alla riforma i casi venivano generalmente istruiti secondo un ordine cronologico, rilevatosi inadeguato a fronte dell’elevato numero di ricorsi pendenti che impediva la trattazione di quaestiones attinenti a violazioni gravi in tempi congrui, spesso preceduta dai ricorsi ripetitivi.

La Corte ha così adottato una politica di “prioritariarizzazione”, dando precedenza ai casi complessi più importanti, gravi ed urgenti. A tal uopo l’Assemblea plenaria dei giudici ha fissato sette categorie, elencate qui di seguito e oggetto, tra l’altro, di revisione a partire dal 22 maggio 2017:

Categoria I: ricorsi urgenti, in particolare quando il ricorrente lamenta un rischio per la vita o la sua salute; oppure qualora il ricorrente è privato della libertà quale diretta conseguenza della presunta violazione dei suoi diritti tutelati dalla Convenzione, o allorquando sussistono altre circostanze gravi legate alla situazione personale o familiare del ricorrente, come il benessere di un minore, o infine nel caso di applicazione di una misura provvisoria ai sensi dell’art. 39 del Regolamento della Corte;

Categoria II: ricorsi che sollevano questioni in grado di incidere sull’efficacia del sistema della Convenzione, in particolare quando pongono l’attenzione su un problema strutturale o endemico che la Corte non ha avuto ancora l’occasione di esaminare, ad esempio attraverso una procedura pilota o ricorsi che sollevano un’importante questione di interesse generale, come ad esempio una quaestio suscettibile di ripercussioni rilevanti sugli ordinamenti nazionali o sul sistema europeo;

Categoria III: ricorsi che lamentano la violazione degli articoli 2, 3, 4 o 5, par. 1 della Convenzione (“core rights”), indipendentemente dal fatto che siano ripetitivi, e che abbiano dato luogo a minacce dirette all’integrità fisica e alla dignità della persona;

Categoria IV: ricorsi potenzialmente fondati nel merito relativi ad altri articoli della Convenzione;

Categoria V: ricorsi che sollevano questioni già trattate in una sentenza pilota o che riguardano leading cases (“casi giurisprudenziali consolidati”);

Categoria VI: ricorsi con problemi di ammissibilità;

Categoria VII: ricorsi manifestamente irricevibili.

Le attuali categorie sono il risultato, come anticipato, della revisione del 2017 che, in primo luogo, ha escluso dalla politica di “prioritarizzazione” i ricorsi interstatali ex art. 33 della Convenzione – fino ad allora rientranti nella Categoria II – ed ha esteso, altresì, la definizione dei ricorsi di cui alla Categoria I alle situazioni in cui “il ricorrente è privato della libertà come diretta conseguenza della presunta violazione dei diritti della Convenzione”.

In sintesi, dunque, l’attuale politica prevede categorie che vanno dai ricorsi urgenti riguardanti ricorrenti vulnerabili (Categoria I) a casi manifestamente irricevibili rigettati di solito dal Giudice unico (Categoria VII).

Tra questi, i ricorsi ricompresi nelle Categorie I-III sono decisi dalla Corte mediante sentenze o decisioni adottate principalmente dalla Grande Camera o dalle Camere di sette giudici, mentre i casi ripetitivi e manifestamente irricevibili di cui alle Categorie V-VII sono curate dai giudici di Strasburgo rapidamente attraverso i diversi meccanismi di filtraggio e le nuove modalità di lavoro introdotte con successo durante il periodo di riforma di Interlaken (per approfondimenti si rinvia a Zagrebelsky, Chenal, Tomasi, p. 445 ss.). Tutte le altre fattispecie, invece, che non sono né prioritarie, né “d’impatto”, sono rimesse ai Comitati di tre giudici anziché alle Camere di sette.

In definitiva, alla luce di siffatta impostazione, un caso che appartenga ad una categoria di importanza elevata sarà esaminato prima di un ricorso che rientri in una categoria di importanza inferiore, anche se, invero, i giudici in Camera di consiglio o il Presidente della Sezione possono derogare a tali criteri e trattare con priorità un particolare ricorso, stabilendo un diverso ordine di trattazione (art. 41 citato).

Il rischio evidenziato è che in un anno si giunga alla conclusione di un minor numero di ricorsi, considerato che i casi più complessi esigono, in genere, molto più tempo rispetto a quelli ad esempio ripetitivi, oggetto di una giurisprudenza consolidata, ma in compenso si intendono pur sempre risolte le questioni di maggior rilevo.

Infine – evidenzia la Corte – ci sono attualmente ricorsi potenzialmente fondati nella Categoria IV che non riguardano violazioni dei diritti fondamentali ex artt. 2-5, par. 1 CEDU e che in media richiedono 5-6 anni per essere processati, i quali, pur non rappresentando casi prioritari, possono sollevare “questioni chiave” di rilevanza per lo Stato in questione e/o il sistema della Convenzione nel suo insieme e giustificare, pertanto, un trattamento più rapido.

Tali casi, come anticipato, sono oggi identificati e contrassegnati come di “impatto” in una nuova Categoria IV-High, mentre per i restanti casi di Categoria IV “senza impatto”, si propende, invece, per una trattazione maggiormente standardizzata e razionalizzata, che si avvale dei metodi di lavoro e degli strumenti informatici esistenti, sempre nell’ottica deflattiva del contenzioso.

3. Una strategia di trattazione dei ricorsi più mirata ed efficace: i casi di impatto

Nel marzo 2021 nel quadro della nuova strategia denominata “Una Corte che conta”, che si aggiunge alla già citata politica di “prioritarizzazione”, la Corte ha identificato nell’ambito della quarta categoria suesposta, la tipologia di casi d’“impatto”, non riguardanti i diritti fondamentali tutelati dalla Convenzione europea agli articoli 2 e 3 e 5, par. 1 CEDU ma purtuttavia di potenziale rilevanza per le ragioni suesposte.

Tali casi sono identificati sulla base di criteri guida flessibili e di un elenco di esempi, quali quelli che seguono: la conclusione della causa potrebbe comportare una modifica o un chiarimento della legislazione o della prassi internazionale o nazionale, investire questioni morali o sociali, o sollevare una questione emergente o comunque significativa in materia di diritti umani; inoltre, se uno di questi criteri è soddisfatto, la Corte può prendere in considerazione se il caso ha avuto una copertura mediatica significativa a livello nazionale e/o se sia “politicamente sensibile”.

La nuova “Strategia”, tra l’altro, si basa sostanzialmente su tre principi: in primis, identificare rapidamente i casi in questione sulla base dei citati criteri; in secondo luogo, monitorare meticolosamente il loro andamento all’interno della Corte ed infine semplificarne il trattamento. Tale monitoraggio dovrebbe iniziare non appena il caso venga debitamente deferito alla Corte, garantendo che ci sia il più breve lasso di tempo possibile tra il ricorso e la richiesta di osservazioni del Governo resistente. Successivamente, avviato il contraddittorio e ricevute le osservazioni delle parti, la Corte si occupa di tali casi o all’interno di Sezioni da sette giudici o in Commissioni da tre giudici.

Oltretutto, a partire dal 1° settembre 2021 e per un periodo di prova di due anni, i casi di competenza delle Commissioni di tre giudici vengono trattati in modo significativamente più conciso e mirato, tramite sentenze e decisioni redatte in forma semplificata, prive di un’analisi dettagliata dei principi generali e in cui i fatti sono richiamati in maniera particolarmente succinta (“summary-formula judgments and decisions”) al precipuo fine di ridurre l’arretrato, in linea con la politica degli impact cases.

Al primo gennaio 2022 – come si legge nel citato Annual Report 2022 – circa 530 casi risultano rientrare nella neo-categoria. Essi riguardano temi come la libertà di espressione, il diritto ad un processo equo, intercettazioni telefoniche e sorveglianza segreta dei giornalisti, casi relativi alla pandemia, discriminazione nei confronti delle minoranze sessuali, diritto all’informazione e danni ambientali.

Tra questi, un caso “di impatto” ritenuto considerevole per l’Europa (e oltre) è Vavřička e altri c. Repubblica Ceca concernente la vaccinazione obbligatoria di minori contro note malattie infantili. A tal proposito, la Corte ha osservato che la vaccinazione obbligatoria costituisce un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita privata; ciononostante, ha ritenuto che la politica di vaccinazione dei bambini nella Repubblica Ceca persegue l’obiettivo legittimo di tutelare la salute e i diritti altrui, conformemente all’interesse superiore dei minori. La Corte non ha, pertanto, riscontrato alcuna violazione della Convenzione europea e ha concluso che le misure adottate siano necessarie in una società democratica, specie richiamando la nozione di solidarietà sociale a beneficio dei più vulnerabili.

Fra l’altro, tale politica, ha già indotto la Corte a comunicare, in tempi brevissimi, diversi casi pendenti specie in tema di cambiamenti climatici e tutela dell’ambiente, al fine di pronunciarsi sul punto quanto prima (si veda, da ultimo, il caso norvegese relativo alla contestazione di licenze per la produzione di petrolio e alle relative conseguenze sul piano ambientale Greenpeace Nordic e altri c. Norvegia,depositato il 15 giugno 2021 e comunicato il 16 dicembre 2021); il che è probabilmente dettato, altresì, dall’intento della Corte (più che comprensibile), di non restare indietro rispetto ad altri organi internazionali che, ben più rapidamente si sono già pronunciati (in particolare, la Corte interamericana dei diritti umani, con la nota opinione consultiva in tema di ambiente, e il Comitato ONU dei diritti del fanciullo, nei vari casi Sacchi e altri).

In tempi altrettanto esigui la Corte ha anche comunicato casi in materia di COVID alcuni dei quali già risolti (si veda, ad esempio, Feilazoo c. Malta, che ha riscontrato la violazione dell’art. 3 CEDU nei riguardi di un detenuto nigeriano collocato, senza motivo, insieme a nuovi immigrati posti in quarantena, ponendo ingiustamente a rischio la sua salute; o la decisione di irricevibilità Cristian-Vasile TERHEŞ c. Romania, la quale esclude che il periodo di lockdown disposto dal governo rumeno per far fronte all’emergenza pandemica da Covid-19 costituisse una “deprivation of liberty” ex art. 5, par. 1, CEDU).

Invero, specie muovendo dalla risoluzione di quest’ultimo caso, verrebbe da chiedersi se la politica dalla “rapidità” sia sempre efficace ed opportuna o se, invece, talora sconti il limite di risultare “sbrigativa”, con conseguente perdita dell’occasione di pronunciarsi adeguatamente nel merito. Si pensi, infatti, al modo in cui la Corte ha risolto fugacemente la fattispecie appena menzionata, affermando che il lockdown non fosse equiparabile agli arresti domiciliari, ma che al contempo potesse rilevare alla stregua della libertà di circolare liberamente ex art. 2 del Protocollo n. 4, non invocata tuttavia dal ricorrente e, pertanto, non oggetto di attenzione da parte della Corte medesima. Ivi i giudici di Strasburgo hanno ritenuto non necessario pronunciarsi sul punto e sulla questione della deroga alla libertà di circolazione ex art. 15 CEDU, in evidente spregio al principio novit curia che, come è noto, induce la Corte a riqualificare i fatti ai sensi della disposizione che ritiene più appropriata, qualora intenda affrontare una determinata questione.

4. Considerazioni conclusive: un salto di “qualità” nella prioritizzazione

In conclusione, la nuova “Strategia”, attraverso l’individuazione degli “impact” cases tende ad un approccio più mirato che si basi e, al contempo, rafforzi la politica prioritaria adottata dalla Corte nel 2009 e modificata nel 2017.

La Corte di Strasburgo punta così ad un salto di qualità ulteriore rispetto alla “Strategia di prioritarizzazione”; l’obiettivo è garantire che il successo della Corte non si misuri solo sotto il profilo “quantitativo”, in termini di numero di ricorsi, quanto piuttosto alla stregua di una trattazione di “qualità”.

Da qui un favor,nell’ordine di trattazione dei casi, con riguardo a ricorsi particolarmente significativi, che trascendono l’interesse dei singoli ricorrenti, la cui conclusione potrebbe determinare un cambiamento nell’attuale legislazione, o indurre a misurarsi con questioni emergenti che attengono ai diritti umani. Si pensi, a titolo esemplificativo, a fattispecie che riguardano le nuove tecnologie su questioni mai sollevate dinanzi alla Corte o che pongono quesiti di interesse, di carattere sociale.

Allo stato, tuttavia, possono sorgere taluni interrogativi: ad esempio, non emerge in quale fase dell’iter procedimentale la Corte proceda alla distinzione tra i casi di impatto e non, e a chi effettivamente competa siffatta ripartizione.

Gli stessi criteri di selezione, di natura flessibile, escludono la “prevedibilità” relativamente alla classificazione dei casi.

Circa poi il riferimento ai media si pone il problema di quando la copertura mediatica nazionale sia da ritenersi significativa e in base a quali parametri sia definibile tale o, ancora, di quali organi di stampa occorre tener conto ai fini di tale valutazione.

Oltretutto si ricorre anche ad espressioni ambigue, di difficile accertamento, come il riferimento al “politicamente sensibile”. Sul punto è lecito chiedersi quando un caso possa definirsi tale: qualora sia descritto in questi termini dalle autorità nazionali, dai giornalisti o commentatori, o piuttosto dalla Corte medesima.

Ad ogni modo la nuova categoria esaminata, sia pure con taluni limiti evidenziati che minano la trasparenza circa l’ordine di trattazione dei ricorsi, ha indubbie ricadute pratiche econcorre al più ampio incremento dell’efficienza del sistema di protezione del Consiglio d’Europa unitamente a tutta una serie di espedienti deflattivi atti a decongestionare il contenzioso e a garantire la tutela di diritti che, come la Corte ripete sovente, devono essere “concreti ed effettivi” e non “teorici ed illusori”. Se è vero, infatti, che l’aumento esponenziale del numero dei ricorsi è sinonimo di “successo” della Corte, questo al contempo pone gravi problemi di funzionalità e di ossequio della tempistica, inficiando, altresì, il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.

In tale ottica si pensi, ad esempio, alle novità introdotte dal Protocollo n. 14 alla CEDU, in vigore dal 2010, per rafforzare l’operato della Corte e migliorare la sua capacità di filtro con riferimento alle questioni palesemente infondate, come il potere del giudice unico di “dichiarare irricevibile o cancellare dal ruolo un ricorso individuale nei casi in cui tale decisione può essere presa senza ulteriore esame” (art. 27, par. 1 CEDU); o il potere dei Comitati di tre giudici di “dichiarare ricevibile e pronunciare nel contempo una sentenza sul merito, se la questione relativa all’interpretazione o all’applicazione della Convenzione o dei suoi Protocolli all’origine della causa è oggetto di una giurisprudenza consolidata della Corte” (art. 28, par. 1, lett. b); o ancora l’introduzione di un nuovo criterio di ricevibilità, quale l’assenza di pregiudizio significativo subito dal ricorrente “a meno che il rispetto dei diritti dell’uomo garantiti dalla Convenzione e dai suoi Protocolli non esiga l’esame del merito del ricorso e purché ciò non comporti la reiezione di un ricorso che non sia stato debitamente esaminato da un tribunale nazionale” (art. 35, par. 3, lett. b).

Nonostante tali misure, come è noto, si sono poi susseguite una serie di conferenze intergovernative dal 2010 in poi per vagliare l’opportunità di riforme che hanno portato, tra l’altro, all’adozione dei Protocolli n. 15 e 16, così come alla politique de priorisation esaminata, di cui i cd. casi “di impatto” costituiscono una specificazione.

In definitiva la Corte, con un approccio selettivo e come istituzione giudiziaria “living” al passo coi tempi, d’ora in poi darà precedenza oltre ai casi rientranti nelle Categorie I-III anche agli impact cases, in una prospettiva dinamica ed evolutiva del diritto che, oltre a velocizzare i tempi procedural-processuali, è tesa a cogliere, altresì, le novità dell’epoca capaci di incidere sul piano interno e/o convenzionale.