Eleonora Frasca, Dottoranda in diritto dell’Unione europea, UCLouvain (Belgio), Membro dell’équipe EDEM

1. Introduzione

Dal 18 al 20 maggio 2021, circa 8.000 persone, tra cui più di un quarto minori di età, hanno attraversato la frontiera iberico-marocchina di Ceuta, una delle due enclaves spagnole nel continente africano (per una rassegna stampa v. qui, qui e qui). Questi numeri – lungi dall’essere solo numeri – sono rivelatori della grande impasse giuridica che riguarda il funzionamento delle zone di frontiera tra Unione europea e Paesi terzi.

Nell’ambito della cooperazione a fini di controllo delle migrazioni, è evidente lo scollamento tra il discorso ufficiale delle Istituzioni e dei Governi europei e la realtà geopolitica delle relazioni internazionali con i Paesi terzi. Lo spazio del diritto, e con esso gli spazi di tutela delle persone migranti nelle zone di confine, è apertamente sacrificato in nome dell’efficacia delle misure di contrasto all’immigrazione irregolare; come domandano Jean-Yves Carlier e François Crépeau, «la gestion des migrations ne laisse-t-elle pas ouvertes des zones trop larges de non-droit?» (p. 462).

La maggior parte delle persone arrivate a Ceuta sono già state respinte dalle autorità spagnole, anche tramite rimpatrio immediato in mancanza di una procedura di identificazione e valutazione delle situazioni individuali, e dunque in violazione dell’obbligo di non refoulement e del divieto di espulsioni collettive (per una recente analisi sulla dubbia legalità dei controlli alle frontiere di Ceuta e Melilla v. López-Sala). Le persone che non sono state respinte si trovano oggi in condizioni di accoglienza precarie a causa del sovraffollamento nel piccolo territorio di Ceuta e del perdurare della crisi sanitaria. In particolare, come sottolinea ECRE, risulta preoccupante la situazione dei minori non accompagnati lì presenti.

2. Il contesto: Ceuta e le altre zone di non-diritto

La Grande Camera della Corte EDU, nel febbraio 2020, si era pronunciata sui fatti di frontiera accaduti a Melilla, l’altra enclave, nel caso ND e NT c. Spagna (commentato, ex multis, qui e qui). Uno degli argomenti avanzati dal Governo spagnolo a giustificazione della legittimità del respingimento dei ricorrenti era quello della designazione, unilaterale e artificiale, di alcune zone di frontiera che sarebbero state esentate dall’applicazione delle norme convenzionali sulla protezione dei diritti umani (§ 37 della sentenza). In altre parole, utilizzando il concetto di “frontiera operativa”, la Spagna sosteneva che queste zone – appositamente delineate per impedire l’ingresso non autorizzato di cittadini stranieri – non rientrassero nella propria giurisdizione. Tale argomentazione è stata respinta dalla Corte EDU, ma simili escamotages si traducono quotidianamente nella prassi dei respingimenti nei “piccoli territori dalle grandi frontiere” (per approfondire, v. Orsini, Canessa e Gonzaga Martinez del Campo)

La circostanza che sia proprio la cittadina di Ceuta a trovarsi al centro degli affari politici euro-mediterranei odierni è significativa e al tempo stesso irrilevante. È significativa perché il Marocco ha un peso e degli interessi propri nella cooperazione con la Spagna e con l’Unione europea. È irrilevante perché, ciclicamente, da trent’anni, i piccoli territori di frontiera diventano teatro e manifestazione di quel “gioco delle parti sulla pelle delle persone”, già descritto in questo blog da Spagnolo in riferimento alle tensioni tra Grecia, Turchia e Unione europea.

A Melilla, a Lampedusa, a Lesbo, nell’isole Canarie, in prossimità degli hotspot, nella zona di transito di Röszke, l’applicazione del diritto è debole (per un’analisi delle “politiche migratorie respingenti”, v. Gatta). La creazione di finzioni giuridiche di non ingresso, la cooperazione con i Paesi terzi tramite accordi “non-accordi” (così Favilli), così come le politiche di contenimento e prevenzione dell’immigrazione irregolare sono messe in atto dai Paesi europei al fine di aggirare gli obblighi di tutela dei diritti dei migranti, come l’identificazione, le garanzie procedurali, l’accesso alla procedura d’asilo. Di “nuovo” restano solo le immagini di un neonato salvato dall’annegamento e di un abbraccio – rivoluzionario in sé nell’epoca del distanziamento fisico – tra una volontaria della Croce rossa spagnola e un cittadino senegalese.

3. L’episodio: un esempio di diplomazia di frontiera

Negli ultimi anni, le relazioni internazionali dell’Unione europea con i Paesi terzi hanno riguardato sempre di più i fenomeni migratori. Ne è emerso un nuovo campo di studi, la border diplomacy, che analizza il modo in cui i movimenti di popolazioni e le questioni relative al controllo e alla gestione di essi vengono strumentalizzati, in modo strategico, a fini di politica estera (v., a tal proposito, Tsourapas e Laube).

Anche se non è dato sapere con certezza quale sia la con-causalità che lega gli eventi che ci si appresta a descrivere, gli arrivi en masse a Ceuta sembrano essere una conseguenza delle tensioni createsi tra Spagna e Marocco relativamente alla questione del Sahara occidentale, la regione del Nordafrica il cui territorio è conteso tra il Marocco e il Fronte Polisario (v. l’approfondimento di Torronteras González su Limes). A detta della stampa, a innescare la tensione è stata la circostanza che la Spagna abbia offerto cure mediche al leader del Fronte Polisario, Brahim Gali, giunto in Spagna tramite l’Algeria (v. l’articolo di el Azzouzi tradotto da Internazionale).

Lo stallo nella cooperazione tra autorità marocchine e autorità spagnole a Ceuta, dovuto all’assopimento repentino e inatteso dei controlli alla frontiera dal lato marocchino, può essere interpretato in vario modo: di certo, la conseguenza è stata quella di una forte destabilizzazione della situazione alla frontiera. Inoltre, è il segno che il Marocco – come altri Stati terzi, in primis la Turchia – può ritornare unilateralmente sugli impegni presi con l’Unione in materia di prevenzione e controllo degli ingressi irregolari.

3.1 Le ragioni del Marocco e la risposta della Spagna

In un’intervista rilasciata il 18 maggio all’emittente pubblica spagnola RTVE (qui), l’ambasciatrice del Marocco a Madrid ha dichiarato esplicitamente che la Spagna, accogliendo nel suo territorio il leaderdel Fronte Polisario Brahim Gali, ha offeso «la dignidad del pueblo marroquí». Questo genere di argomenti è più comune di quanto si creda nell’ambito della diplomazia di frontiera (v., per esempio, El Qadim).

Prima di recarsi a Ceuta, il presidente del Governo spagnolo Pedro Sanchez ha affermato, con retorica securitaria, che l’ordine sarebbe stato ristabilito nella città di Ceuta e alle frontiere con la massima celerità. La Ministra degli Affari Esteri iberica ha spiegato che quello che è successo a Ceuta è la conseguenza di un rifiuto da parte del Marocco del gesto umanitario nei confronti di Braihim Gali, gravemente malato di Covid (questa la posizione ufficiale della Spagna sull’offerta di ricovero ospedaliero) che ha innescato «una respuesta unilateral en forma de crisis migratoria» (videointervista qui).

3.2 Le reazioni dell’Unione europea

Tutte le più alte cariche dell’Unione hanno espresso solidarietà alla Spagna con una serie di dichiarazioni rese a catena il 18 maggio 2021.

In una simile situazione, capace di condizionare i debolissimi equilibri tra Paesi membri, necessari per l’adozione delle proposte legislative presentate dalla Commissione nel Nuovo patto sulla migrazione e l’asilo, la Presidente Ursula Von der Leyen ha affermato che «we need common EU solutions to migration management. This can be achieved with agreement on the New Pact on Migration. Stronger partnerships based on mutual trust and joint commitments with key partners like Morocco are crucial».

In seguito, è stata la Commissaria europea per gli Affari Interni Ylva Johansson, attraverso una dichiarazione al Parlamento europeo, ad affermare che «the most important thing now is that Morocco continues to commit to prevent irregular departures and that those that do not have the right to stay are orderly and effectively returned. (…) The EU wants to build a relationship with Morocco based on trust and shared commitments».

Ancora, il presidente del Consiglio europeo Charles Michel, nel ricordare che le frontiere della Spagna sono quelle dell’Unione, ha scritto che «cooperation, trust and shared commitments should be the principles of a strong relation between the European Union and Morocco».

Infine, l’Alto rappresentante Josep Borrell ha spiegato che «la UE tiene una asociación sólida y estratégica con Marruecos, consolidada a lo largo de muchos años de buena cooperación. La gestión de la migración forma parte de dicha relación, y debe ser gestionada en un espíritu de cooperación y diálogo».

In questa pletora di lodi in difesa della cooperazione tra Unione europea, Spagna e Marocco, emerge una convergenza di vedute tra le istituzioni europee circa gli impegni assunti dal Marocco per prevenire l’immigrazione delle persone di origine africana verso il territorio dell’Unione. Ma con chi e di che tipo? Politici? Giuridici? Di diritto internazionale? E, laddove esistano (di qualche natura), sono altresì supportati da una fiducia reciproca, un dialogo e una comunione di intenti sulla tenuta di tali impegni e sulla loro ragion d’essere?

4. L’impegno del Marocco a prevenire l’immigrazione irregolare verso l’Unione

In un’Unione che si appresta a riorientare la propria politica di immigrazione e asilo dopo il fallimento delle proposte di riforma del 2016, il discorso ufficiale sulla cooperazione con i Paesi terzi appare sempre più distaccato dalla realtà (per un’analisi critica della collaborazione con i Paesi terzi nel Nuovo Patto, v. García Andrade, Guild, Frasca e Lunardini). Nella narrativa europea, difatti, non è contemplata l’ipotesi in cui il governo di un Paese terzo, un “Paese vicino” e “partner privilegiato” dell’Unione, decida di dare istruzioni alla propria polizia di frontiera di interrompere, dall’oggi al domani, quel gran dispiegamento di forze – finanziate in parte dall’UE – che serve a ostacolare il movimento di uomini, donne e bambini nelle zone di frontiera, così da impedire il loro ingresso irregolare nel territorio dell’Unione.

I termini del discorso politico ufficiale europeo sono molto chiari: il Marocco si è impegnato a prevenire gli arrivi irregolari di migranti nell’Unione europea. A chi scrive risulta che nessun accordo di diritto internazionale di questo tipo sia stato stipulato, formalmente, tra Unione europea e Marocco, neanche in forma controversa (cioè quella di uno “statement” pubblicato sul sito del Consiglio europeo), come nel caso della dichiarazione UE-Turchia.

Sul piano bilaterale, la cooperazione tra il Marocco e la Spagna si concretizza in diverse azioni, tra cui le operazioni di pattugliamento marittimo congiunto della Guardia Civile spagnola e della Gendarmeria marocchina per il rilevamento e l’intercettazione dei migranti e la cooperazione tra le autorità di polizia di frontiera, su base formale sia vincolante (come l’accordo di riammissione del 1992 o l’accordo di polizia transfrontaliera del 2010) che non vincolante, come il Memorandum per il pattugliamento congiunto del 2004 e il Memorandum per il Partenariato strategico multidimensionale (i cui testi non sono disponibili perché non pubblicati). 

Pur nell’inesistenza di un accordo internazionale tra Marocco e Unione europea, gli impegni presi informalmente dall’Unione con il Marocco si rifanno a quelli presi, formalmente e informalmente, dalla Spagna, attraverso l’azione indiretta (o mediata) dell’Unione attraverso gli Stati membri (in questo senso, v. Vitiello). Si tratta di un esempio di “spazio intersezionale” tra due livelli di azione: quello europeo e quello nazionale dello Stato Membro (sia esso la Spagna con il Marocco, l’Italia con la Libia o la Grecia con la Turchia), in cui la zona grigia di informalità perpetrata a un livello alimenta l’altro in «an indistinct vicious cycle and feedback loop» (così Casolari). 

Il Marocco è un partner di lunga data dell’Unione, un Paese chiave delle sue politiche di vicinato e di grande importanza in molti processi migratori regionali e multilaterali. In questo senso, a titolo esemplificativo, nel 2013, l’Unione europea e il Marocco hanno adottato una dichiarazione di “partenariato per la mobilità” (Mobility partnership) con quattro obiettivi principali: migliorare l’organizzazione delle migrazioni legali; una lotta efficace contro la migrazione irregolare; la massimizzazione dell’impatto positivo delle migrazioni sullo sviluppo e, infine, la promozione e il rispetto degli strumenti internazionali relativi alla protezione dei diritti dei rifugiati (per un’analisi, v. Carrera et al.). In realtà, nella cooperazione tra l’Unione e il Marocco, la priorità è data all’obiettivo della lotta contro la migrazione irregolare piuttosto che al perseguimento di obiettivi umanitari o all’apertura di canali d’ingresso legale (in senso critico dell’attuale capacità dell’Unione in tema di legal migration v. Farcy e Sarolea).

Ancora, nella comunicazione del 2016 sul Nuovo Quadro di Partenariato con i Paesi terzi, la Commissione ha affermato che: «nel vicinato, l’Unione, che vanta un partenariato di lunga data col Marocco in materia di migrazione, porterà avanti questa proficua cooperazione non appena le condizioni lo permetteranno». L’evocata “proficua cooperazione” è stata quindi tradotta in strumenti di natura primariamente finanziaria, come il Fondo fiduciario d’emergenza dell’UE per l’Africa, volto a concretizzare gli impegni stretti (sempre solo politicamente, ma in questo caso formalmente) tra Unione europea e Paesi africani con la dichiarazione di Valletta.

Il Fondo ha una componente “Nord Africa” in cui i sette progetti riguardanti il Marocco rientrano nell’obiettivo della gestione integrata delle frontiere e delle migrazioni. A titolo di esempio, nella action fiche del progetto intitolato “Soutien à la gestion intégrée des frontières et de la migration au Maroc” si legge che le parties prenantes sono, dal lato marocchino, il Ministero degli Interni, e, dal lato europeo, le Istituzioni europee, nello specifico la Delegazione UE in Marocco, e gli Stati membri. In virtù di questo progetto, l’Unione si impegna a rafforzare le capacità organizzative, tecniche e operative del Marocco. Questo impegno si traduce in una serie di misure pratiche, come l’acquisizione di attrezzature per il miglioramento delle infrastrutture di sorveglianza delle frontiere e la formazione tecnica delle autorità marocchine. Vi sono anche misure di tipo all’apparenza simbolico, come il sostegno all’adattamento del quadro legislativo marocchino alle norme internazionali sul diritto dei rifugiati (sul quadro giuridico in Marrocco, v. M’rabet Temsamani).

Le dichiarazioni sopra citate sembrano riferirsi agli impegni presi dal Marocco nell’attuazione di questo tipo di cooperazione – la cui qualificazione giuridica è incerta e assai problematica – e rivelano come la condotta degli agenti marocchini a Ceuta sia stata oggetto di protesta, da parte sia spagnola che europea, proprio in merito al venir meno del Marocco a questi impegni.

La pretesa europea che «le frontiere di Ceuta sono frontiere europee» è una semplificazione di un contesto giuridico più complesso. La circolazione tra Ceuta e Melilla è soggetta a regole specifiche, previste negli accordi di adesione della Spagna alla Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen del 1991. I cittadini marocchini delle province adiacenti a Ceuta (Tetouan) e Melilla (Nador) sono esenti dall’obbligo del visto, mentre gli altri cittadini marocchini ne sono soggetti. Tuttavia, i visti sono validi solo per i territori di Ceuta e Melilla e non permettono l’ingresso nel resto del territorio spagnolo. La Spagna mantiene controlli alla frontiera esterna nei collegamenti marittimi e aerei in provenienza da entrambe le enclaves e che hanno come destinazione il territorio spagnolo o di un altro Stato Schengen.

Di certo, è vero che «le frontiere di Ceuta sono frontiere europee» nel senso che l’Unione ha avuto un peso e un ruolo nella loro materiale “europeizzazione”, cioè nella costruzione delle infrastrutture dello spazio di frontiera, così come nel finanziamento, rafforzamento e sviluppo della capacità della forza di polizia marocchina di intercettare i migranti prima che raggiungano la frontiera spagnola (per un approfondimento, v. Statewatch).

Veniamo ora all’esistenza di una comune visione circa la ragion d’essere di tali impegni e l’adesione, da parte del Marocco, agli obiettivi di prevenzione dell’immigrazione irregolare (per un’analisi critica degli effetti secondari della politica di vicinato in tema di controlli migratori, v. Castan Pinos). Quella visione, lungi dall’essere comune, è indotta dall’Unione attraverso ricompense e condizionalità, sia politiche che economiche.

La cooperazione con i Paesi terzi passa attraverso il soft power dell’Unione (o, in altri ambiti del diritto, il cosiddetto Brussels effect) nell’influenzare e persuadere i Paesi terzi a conformare la propria legislazione nazionale e l’espletamento delle attività di controllo delle proprie forze di polizia agli standard e all’agenda UE (sia quella securitaria che quella migratoria) al fine di contenere i cittadini africani sul territorio africano.

Più che di “trust and shared committments”, così come invocati dalle Istituzioni europee, si tratta di convenienza. Nel campo della politica migratoria, gli interessi dei Paesi terzi non si allineano necessariamente con gli interessi europei: come argomentato da Spijkerboer, i Paesi terzi sono portatori di interessi, idee (e ideali) normativi diversi sulla migrazione. Invece, il potere di influenza dell’Unione si basa sulla pretesa che il Paese terzo sia aprioristicamente d’accordo a cooperare, in buona fede, cioè a contenere i movimenti delle persone migranti, così da permettere all’Unione e ai Paesi membri di evadere i propri obblighi in materia di protezione internazionale (Landau parla di “containment development” mentre Pijnenburg di “containment instead of refoulement”).

Significativa e tempestiva è l’adozione, il 19 maggio 2021, di una lucidissima risoluzione del Parlamento europeo sulla tutela dei diritti umani e la politica esterna dell’UE in materia di migrazione in cui il Parlamento «invita la Commissione a garantire che qualsiasi cooperazione dell’UE con i paesi terzi sia pienamente formalizzata onde garantire un efficace monitoraggio degli accordi con i Paesi terzi» (punto 9). Percorrendo la via dell’informalità e della convenienza, l’Unione europea non sembra essersi ancora svegliata da quel “sonno della ragione” descritto in questo blog da Carella ormai già quattro anni fa.

5. Considerazioni conclusive

L’episodio di diplomazia di frontiera a Ceuta dimostra che gli impegni presi dai Paesi terzi in base agli accordi-non-accordi sono estremamente volatili, come era già emerso nel marzo 2020 quando “il presidente turco ha usato i profughi come arma per ricattare l’Europa” (così Camilli su Internazionale).

Nel momento in cui un Paese terzo viene meno ai suoi impegni di cooperazione (o se ne dimentica?), gli Stati membri e l’Unione sono posti dinanzi al paradosso dell’azione esterna in materia di migrazione: la mancanza di formalizzazione degli impegni (e quindi l’apparente assenza di diritto) si ritorce contro l’Unione quando il Paese terzo si rifiuta di cooperare. Al tempo stesso, è solo in virtù dell’assenza di formalizzazione – e dunque di trasparenza – che degli impegni giuridici possono essere intrapresi, in violazione tanto dei diritti fondamentali delle persone migranti che del diritto costituzionale europeo, evitando così che il loro contenuto sia sottoposto al doveroso controllo democratico e parlamentare e al relativo controllo giudiziario.

L’Unione è pienamente consapevole dell’opportunismo che caratterizza questo tipo di cooperazione con “i partner” internazionali. Tuttavia, nel suo discorso ufficiale, questa consapevolezza è occultata e ribaltata affinché le affermazioni e le dichiarazioni dell’Unione sulla scena internazionale siano performative abbastanza da garantire l’efficacia della sua azione esterna. Lo dimostrano anche le clausole di stile in cui si afferma che la cooperazione si svolge nel «pieno rispetto dei diritti fondamentali e della dignità umana» che, a fronte di quanto appena delineato, sono destinate a rimanere lettera morta. Eppure, a norma dell’articolo 21 TUE, l’universalità e l’indivisibilità dei diritti umani, insieme alla promozione dei principi e dei valori democratici tra cui il rispetto della dignità umana, lo stato di diritto e i principi di libertà, uguaglianza e solidarietà, devono fondare l’azione esterna dell’Unione sulla scena internazionale, compresa quella in materia di migrazioni (sull’Unione come «a global force for human rights» nel contesto delle relazioni internazionali con Israele, v. Gatti).  

Nelle zone di frontiera, l’Unione europea e i suoi Stati membri tentano di neutralizzare e sminuire le violazioni di diritti umani che avvengono grazie alla mobilizzazione del diritto nelle sue trasformazioni più oscure (per un’analisi approfondita della compatibilità dell’azione esterna UE in materia di migrazioni con la protezione dei diritti umani, v. Moreno-Lax). Una tale strategia, ripiegata su se stessa, non solo è poco lungimirante, ma anche pericolosa. Era il 1998 quando, nel suo iconico album “Clandestino”, Manu Chao cantava di un Mediterraneo in cui si perdeva la vita «entre Ceuta y Gibraltar». Questa impasse giuridica contemporanea, le cui gravi responsabilità perdurano da più di trent’anni, può essere superata solo con la decisione dell’Unione e dei suoi Stati membri di risolvere l’ambiguità sul rispetto dei propri obblighi in materia di diritti umani, a beneficio (anche) delle persone migranti.