Maddalena Cogorno (Università degli Studi di Pavia)

Dopo sette anni di violenze e diversi tentativi di perseguirne i responsabili, il 29 gennaio 2021 il governo del Sud Sudan ha approvato l’istituzione, in cooperazione con l’Unione Africana, di un tribunale ibrido competente per i crimini internazionali commessi sul territorio del Paesi nell’ambito del conflitto scoppiato a partire dal dicembre 2013, come previsto dal relativo accordo sul trattato di pace firmato nel 2018.

La notizia presenta profili sorprendenti, considerate le continue e profonde difficoltà nel passato a ravvedere nel governo del Sud Sudan l’intenzione di condurre indagini e svolgere processi sui passati avvenimenti nel Paese.

La circostanza reca con sé anche un buon numero di interrogativi – con implicazioni teoriche e pratiche – relativi all’apertura di un nuovo tribunale misto: ci troviamo di fronte ad una nuova generazione di tribunali misti? Quali esperienze del passato devono essere prese a riferimento per l’istituzione di questa nuova corte?

Se il passato per il Sud Sudan è stato turbolento, i risultati futuri sono decisamente incerti.

Il conflitto

Il conflitto in Sud Sudan è esploso nel dicembre 2013. Nei successivi otto anni, circa quattro milioni di cittadini sud sudanesi sono stati costretti a fuggire dalle proprie abitazioni, rifugiandosi nei Paesi confinanti o in regioni meno interessate dagli scontri e quasi 400.000 persone sono rimaste uccise. Solo nel 2020, circa 100.000 civili sono stati costretti a spostarsi a causa del conflitto.

Reiterati e violentissimi attacchi alla popolazione civile – sulla base dell’appartenenza etnica o di presunte affiliazioni – hanno caratterizzato i primi mesi della guerra. Infatti, sia le forze del governo, sia quelle dell’opposizione si sono rese responsabili di quelli che sono stati qualificati come fattispecie di crimini di guerra e crimini contro l’umanità: uccisioni di massa, arresti e detenzione arbitrarie, tortura, distruzione e depredazione di proprietà private e di infrastrutture umanitarie, tra cui diversi ospedali. Entrambe le fazioni hanno sferrato attacchi contro rifugi per civili, luoghi di culto, scuole e basi umanitarie, tra cui quelle delle Nazioni Unite, senza riguardo ed in piena violazione delle regole di diritto internazionale umanitario (Il Sud Sudan ha ratificato le Convenzioni di Ginevra del 1949 e i Protocolli Addizionali del 1977 il 25 gennaio 2013. In particolare, l’art. 3 comune alle quattro convenzioni impone degli standard minimi per il trattamento adeguato dei soggetti non combattenti; ad esso si aggiunge il II Protocollo Addizionale del 1977, relativo alla protezione delle vittime nei conflitti armati di natura interna), di diritto interno (in particolare con la commissione di crimini di tale specie risultano violate anche alcune norme della costituzione transitoria del Sud Sudan, che tutelano il diritto alla vita e bandiscono la tortura, l’arresto arbitrario e l’ingiusta detenzione) e di tutela dei diritti umani applicabili anche nelle situazioni di conflitto.

In conseguenza, rapidamente, si è presentata un’emergenza legata alla scarsità di risorse alimentari a disposizione, che ha ridotto più di un milione di individui alla fame, problematica tutt’oggi non arginata. Addirittura, il rapporto della Commissione ONU sui diritti umani in Sud Sudan, organo istituito nel marzo 2016 dal Consiglio dei diritti umani per accertare i fatti e raccogliere prove relative a possibili violazioni, ha evidenziato come la distruzione di risorse di cibo e la riduzione dei civili alla fame possa rappresentare una modalità intenzionale di conduzione del conflitto, da parte di entrambe le fazioni.

Inoltre, la Commissione ONU ha denunciato e documentato il ripetuto reclutamento di bambini soldato, nonché l’ampia diffusione di pratiche di violenza sessuale, con ricorso a stupri, mutilazioni di apparati genitali e matrimoni forzati.

Il conflitto trae origine dal contrasto politico tra il Presidente Salva Kiir Mayardit, di etnia Dinka e l’emerito Vice Presidente Riek Machar, di etnia Nuer, spalleggiati dai rispettivi sostenitori, per poi dilagare, ponendo i due principali gruppi etnici del Paese l’uno contro l’altro e travolgendo le altre minoranze.

Il casus belli, dopo mesi di tensioni crescenti, si verificò il 15 dicembre 2013, con uno scontro armato tra i soldati di etnia Nuer ed altri soldati governativi Dinka nella capitale del Paese, Juba. Lo scontro seguiva di poche ore il massacro di uomini Nuer a Juba da parte delle forze di sicurezza del governo Dinka, in risposta al quale migliaia di persone Nuer armate si erano radunate principalmente per vendicare tale sterminio. Nei mesi successivi, continui combattimenti si diffusero in altri centri abitati e nella regione del Greater Upper Nile, nel nord-est del Paese. Le forze di Machar si organizzarono rapidamente, assumendo il nome di Sudan People’s Liberation Movement – In Opposition (SPLM-OP).

Dopo aver siglato un primo accordo di pace nel 2015, nuovi gruppi politici ribelli hanno continuato ripetutamente a riaccendere il conflitto.

Nel 2018, attraverso il  Revitalised Agreement on the Resolution of the Conflict in the Republic of South Sudan, è stato assunto dalle parti l’impegno a formare un governo transitorio di unità nazionale, con sede a Juba, incaricato di dare attuazione all’ulteriore contenuto dell’accordo, che punta alla pace, alla riconciliazione e alla stabilità nel Paese. La firma di tale accordo ha posto un argine ai combattimenti tra le fazioni che lo hanno sottoscritto, nonostante scontri sporadici si verifichino ancora nelle zone ovest e sud del Paese, con i gruppi che, invece, non lo hanno firmato. Sebbene, dunque, l’ampiezza del conflitto sia diminuita nel tempo, alcune organizzazioni non governative hanno recentemente denunciato un incremento di scontri localizzati, nel corso del 2020, che hanno visto il coinvolgimento di ufficiali politici e militari anche dei gruppi firmatari dell’impegno.

Nel febbraio 2020, le autorità sud sudanesi hanno avviato l’iter per formare un governo di unità, che è stato poi, effettivamente, nominato in giugno e che da allora ha iniziato ad operare.

Il lungo cammino verso una corte per i crimini internazionali

L’idea di istituire un tribunale dedicato ai crimini internazionali è, invece, più risalente. Sin dal 2014, infatti, gli esponenti della società civile hanno auspicato l’istituzione di una giurisdizione ibrida per condurre al meglio i processi ritenuti necessari in Sud Sudan. Il progetto non ha, però, sempre riscontrato il sostegno degli esponenti del governo del Paese: un gruppo di esperti delle Nazioni Unite, in numerose occasioni, ha addirittura accusato i leader sud sudanesi di aver ripetutamente tentato di impedire la fondazione di tale organo giudiziale.

Il più recente Stato dell’Africa appare agli studiosi, infatti, carente di una radicata cultura giuridica e di lotta all’impunità: invero, sin dall’indipendenza del 2011, il Paese è stato terreno di ribellioni armate e conflitti su base etnica, in seguito ai quali non è mai stato attivato un meccanismo giurisdizionale atto ad indagare sui responsabili. Il sistema giudiziario sud sudanese, ad oggi, non risulterebbe dunque sufficientemente indipendente da poter autonomamente perseguire crimini di tale scala. Pertanto, iniziative puramente domestiche sono sempre state considerate una soluzione difficilmente percorribile.

Solo in seguito alla firma della prima versione del trattato di pace, risalente al 2015, il governo sud sudanese ha lentamente mosso passi nel rafforzare la collaborazione con l’Unione Africana per istituire un tribunale per i crimini internazionali. Di conseguenza, nel 2017, dopo diversi scambi di consultazioni, il Sud Sudan e l’Unione Africana hanno emanato una prima bozza di statuto per una futura corte e un memorandum d’intesa sul suo funzionamento. Entrambi i documenti vennero trasmessi al Consiglio dei Ministri nell’agosto del 2017, che li approvò nel dicembre 2017 – da allora, più nessun passo avanti era stato effettuato né informazione resa disponibile. Al contrario, nel 2019, il governo assunse una posizione contraria alla creazione della corte. Nello stesso anno, invece, la Commissione dell’Unione Africana si è mossa nella direzione di istituire la corte, radunando un gruppo di esperti per istituirla e rivederne gli strumenti giuridici alla base.

Nel luglio del 2020, il South Sudan Civil Society Forum, una coalizione di oltre 200 organizzazioni non governative, ha intimato l’Unione Africana a sollecitare la nuova formazione di governo del Sud Sudan nel trovare una soluzione definitiva per lo stabilimento di una corte ibrida. Già da dicembre 2013, invero, l’Unione Africana aveva istituito una Commissione d’Inchiesta con il mandato di investigare possibili crimini.

L’accordo del 2018 ha riportato in auge questi progetti, riproponendo gli impegni assunti nel 2015 dalle parti, che profilavano in maniera piuttosto dettagliata le caratteristiche della futura corte ibrida.

La corte, si legge nel Capitolo V, si avvarrà di una collaborazione con il tribunale dell’Unione Africana. La composizione, mista, radunerà  i migliori giudici, investigatori e procuratori di Stati africani diversi dal Sud Sudan, che affianchino giuristi sud sudanesi, anch’essi selezionati per “high moral character, impartiality and integrity, and […] expertise in criminal law and international law” nelle camere della corte.

L’istituzione di una corte ibrida, specie se localizzata sul territorio dello Stato, presenterà i vantaggi di grande accessibilità da parte della popolazione civile e di provocare effetti significativi sullo sviluppo del sistema giudiziario sud sudanese, incrementandone la qualità.

Se presenterà effettivamente i tratti delineati dall’accordo del 2018, la corte dovrebbe essere stabilita dalla Commissione dell’Unione Africana, in cooperazione con il governo del Sud Sudan, per indagare sulle violazioni di diritto internazionale o locale commessi dal 15 dicembre 2013 alla fine del Transitional Period. Spetta all’Unione Africana, dunque, fornire linee guida rispetto alla localizzazione di tale corte, le sue infrastrutture, i meccanismi di finanziamento, quelli di esecuzione, l’eventuale giurisprudenza applicabile, il numero e la composizione dei giudici, nonché i privilegi e le immunità godute dal personale della corte. La corte, inoltre, dovrebbe essere un meccanismo giurisdizionale di appannaggio squisitamente africano.

È l’accordo, invece, a definire puntualmente la competenza ratione materiae della corte, limitata al crimine di genocidio, ai crimini di guerra, ai crimini contro l’umanità, lasciando, comunque, un margine di discrezionalità tramite l’inclusione della generica menzione di «altri seri crimini rilevanti nel diritto internazionale e nel diritto domestico»(in primis, con ogni probabilità, le violenze sessuali e i c.d. gender based crimes che sono identificati, dal codice penale del Sud Sudan, con una definizione che non combacia con le previsioni internazionali).

Viene, inoltre, affermato il primato della corte ibrida su qualsiasi tribunale domestico sud sudanese, per i casi in cui dovessero porsi questioni di giurisdizione concorrente.

Anche la composizione della corte viene tratteggiata dall’accordo: nelle varie articolazioni delle camere, la maggioranza dei giudici dovrebbe provenire da Stati africani diversi dal Sud Sudan; allo stesso modo, gli organi deputati alla difesa e alla prosecution saranno composti da cittadini africani non sud sudanesi che potranno, dunque, in ogni caso, essere assistiti da personale sud sudanese o di altri Stati africani per quanto possa occorrere al fine di espletare efficacemente ed efficientemente le proprie funzioni. In particolare, viene comunque fatto salvo il diritto per gli indagati di nominare un difensore a propria scelta, in aggiunta o in sostituzione di quello incaricato d’ufficio dal tribunale.

Tutti i membri del personale saranno, in ogni caso, nominati e selezionati dal presidente della Commissione dell’Unione Africana. 

Nel condurre le indagini, la corte può utilizzare i report della Commissione d’Inchiesta dell’Unione Africana e di altri documenti o materiali, in possesso all’Unione Africana o di altri enti.

Il contenuto dell’accordo

L’accordo del 2018, dentro il quale si inserisce il progetto di corte ibrida appena illustrato,  presenta come obiettivo quello di porre fine alle ostilità sul territorio del Sud Sudan, ponendo in essere una serie di misure atte a garantire la pace e la riconciliazione nel Paese.

Esso intende indicare, dunque, la strada per stabilire definitivamente una pace durevole, che si basi in primis sulla lotta all’impunità per la commissione di crimini internazionali, sulla ricostruzione della verità riguardo le violazioni passate e le cause strutturali degli episodi violenza politica, nonché «the restortion of dignity to South Sudanese citizens».

Dopo una dettagliata illustrazione di come si articola e che poteri esercita il governo transitorio, il documento dichiara un cessate-il-fuoco permanente, accompagnato da una serie di impegni relativi al rilascio dei prigionieri di guerra, all’interruzione degli atti violenti, all’adesione del Sud Sudan agli standard internazionali di tutela dei diritti umani e alla protezione dei civili.

È il capitolo V ad invocare, a questi fini, specificamente, anche l’istituzione di una corte ibrida e sottolinea la necessità di fare ricorso a strumenti di riconciliazione e giustizia di transizione.

Esso, intitolato «Transitional Justice, Accountability, Reconciliation and Healing»si apre affermando che il governo transitorio del Sud Sudan si impegna a sostenere l’adozione della legislazione necessaria per l’istituzione di tre meccanismi istituzionali di giustizia di transizione: una Commissione verità e riconciliazione (Commission for Truth, Reconciliation and Healing, CTRH), un apparato giudiziale indipendente, che prenda il nome di Hybrid Court for South Sudan (HCSS) e, infine, un’autorità per le compensazioni e le riparazioni (Compensation and Reparation Authority, CRA). Il sistema generato dalle tre istituzioni perseguirebbe l’obiettivo di facilitare l’emersione della verità, l’attivazione di processi di riconciliazione e l’erogazione di compensazioni e riparazioni alle vittime. Spetterà, poi, alla suddetta legislazione domestica, che verrà presumibilmente adottata a seguito dell’impegno assunto dal governo, il compito di enunciare il mandato e la giurisdizione dei tre organi distinti.

Ognuno dei tre organi sarebbe, evidentemente, investito di funzioni distinte, con il comune intento di valutare in chiave riconciliativa le passate violazioni di diritto internazionale e dei diritti umani.

Per quanto le tre istituzioni possano congiuntamente assolvere al meglio il compito di stabilire la pace e restituire dignità e giustizia alle vittime, l’impegno a perseguire con mezzi giudiziali i responsabili di crimini internazionali non rimane una scelta politica interna al Paese ma, invece, risponde pienamente agli impegni assunti dal Sud Sudan sul piano internazionale, tramite la firma di trattati e accordi.

Le misure contemplate dal Capitolo V dell’accordo del 2018 sono state ritenute dall’Unione Africana appropriate per il contesto africano e del Sud Sudan.

I passi futuri

Le parole dovranno da oggi tramutarsi in fatti. L’Organizzazione non governativa Human Rights Watch, che ha seguito il caso del Sud Sudan sin dal primo scoppio del conflitto, ha pubblicamente ribadito «how critical accountability is to repairing the country’s social fabric and to the healing of victims. All parties to the conflict have committed war crimes and possibly crimes against humanity. Reckoning with South Sudan’s history through fair, credible trials, along with truth telling and reparations, will serve justice to victims and chart the away for future generations».

Il successo di un approccio ibrido alla punizione dei crimini internazionali in Sud Sudan dipenderà in larga parte dall’impegno e dalla volontà, da parte delle autorità nazionale, di effettivamente istituirlo e supportarlo.

Scettico rispetto a questa possibilità, il forum della società civile sud sudanese aveva in passato fatto appello alla Commissione dell’Unione Africana affinché procedesse unilateralmente all’istituzione del tribunale. Viste le enormi difficoltà che potrebbero ancora lastricare la strada che conduce all’operatività di questa corte, anche altri soggetti hanno invitato l’Unione Africana a riservarsi la possibilità – quale piano B – di procedere in modo disgiunto dal Sud Sudan, qualora il governo ritardi ancora nell’emanare la legislazione richiesta dall’accordo per stabilire il tribunale in cooperazione con l’UA,  basando così l’iniziativa esclusivamente sulla previsione, contenuta nel Capitolo V, che la corte «shall be established by the African Union».

D’altra parte, la cooperazione con lo Stato interessato garantirebbe una maggiore facilità alle operazioni della corte: condurre indagini, arrestare i responsabili, diventerebbe decisamente più complesso se il Sud Sudan ponesse ostacoli.

Per l’intervento della Corte penale internazionale, invece, sul presupposto che il Sud Sudan non è uno Stato Parte dello Statuto di Roma, sarebbe necessaria una dichiarazione del governo del Sud Sudan di volontaria accettazione della giurisdizione della Corte (scenario, al momento, poco plausibile) o, in alternativa, il referral da parte del Consiglio di Sicurezza ONU alla Corte.

In ogni caso, severi standard dovranno essere rispettati per assicurare un’efficace corso della giustizia: le indagini dovranno essere condotte in modo credibile, con estrema indipendenza ed imparzialità; sarà imprescindibile una rigorosa attuazione degli standard di giusto processo; le pene comminate dovranno risultare adeguate e proporzionate alla gravità dei crimini commessi; dovranno essere assicurate garanzie di sicurezza per gli operatori della corte e per i testimoni; il coinvolgimento delle vittime dovrà essere sviluppato in accordo con le necessità dei cittadini; infine, le informazioni riguardanti i processi dovranno essere rese accessibili al pubblico e agli stakeholders, con particolare attenzione a che raggiungano le comunità locali. Il tutto in una cornice temporale sufficientemente ristretta, al fine di evitare il ripetersi delle dinamiche conflittuali e nella consapevolezza che «memories fade over time, witnesses move or pass away, documentary or physical evidence can be lost, and suspects may no longer be available for prosecution».

Il valore di un approccio ibrido alla giustizia risiede nella possibilità per i cittadini del Sud Sudan di partecipare attivamente ed agilmente allo svolgimento dei procedimenti, nei benefici in termini di capacity-building che ne deriverebbero per il sistema giudiziario locale, nelle maggiori possibilità di procedere in sicurezza. Non a caso, infatti, nell’accordo si legge che «The HCSS shall strive to leave a permanent legacy in the State of South Sudan upon completion of its mandate».

Addirittura, alcuni osservatori si sono spinti ad immaginare una transizione progressiva da corte ibrida ad istituzione permanente, incardinata nel sistema giudiziario, che diventi il giudice naturale per i crimini internazionali – secondo uno schema analogo a quello adottato con le camere per i crimini di guerra in Bosnia ed Erzegovina.

L’istituzione di una corte ibrida rappresenterebbe, inoltre, un forte segnale per le vittime del conflitto, che hanno subito profondi traumi legati al regime di terrore perdurante. Recenti studi hanno evidenziato la diffusa percezione che la giustizia di transizione in Sud Sudan sia «retributive and foreign». Imprescindibile dovrebbe allora essere il coinvolgimento delle comunità sud sudanesi nel definire programmi di giustizia transizionale che non ne deluda le aspettative.

Relativamente ai diritti riservati dall’accordo del 2018 alle vittime, si ravvedono elencati due distinti ordini di tutele: la prima, che le vittime, al pari dei testimoni, godano di protezione in linea con il diritto e la prassi internazionale applicabile; la seconda, che possano essere beneficiari di riparazione, compensazione ed altri rimedi che la corte ibrida avrà potere di ordinare.

Tra le questioni strategiche da definire nel prossimo futuro, una delle più ardue sarà quella di stabilire il numero di persone che dovranno essere sottoposte a processo. Le esperienze passate nella giustizia internazionale sono variegate: se da una parte le Camere straordinarie per il Senegal si sono occupate esclusivamente di Hisséne Habré, la Corte speciale per la Sierra Leone ha condotto processi nei confronti di ben 23 individui. La decisione non può rimanere avulsa da considerazioni di ordine pratico, quali le possibilità finanziarie, da sempre grande pietra d’inciampo per le corti internazionali, nonché lo sviluppo temporale.

In ogni caso, la dichiarazione del governo di impegnarsi ad istituire una corte ibrida pare segnalare alcuni importanti sviluppi nella persecuzione di crimini internazionali.

In primo luogo, non volendo il Sud Sudan cogliere l’occasione per aderire allo Statuto di Roma, si conferma una certa diffidenza da parte dei singoli Stati africani e dell’Unione Africana nei confronti della Corte penale internazionale, promuovendo, al contrario “soluzioni africane a problemi africani”. In secondo luogo, l’iniziativa si iscrive in quella che molti identificano come la “seconda generazione di corti ibride”: dopo l’istituzione nel 2015 della Corte Speciale per la Repubblica Centrafricana (SCC), le Kosovo Specialist Chambers hanno aperto i battenti a L’Aja nello stesso anno, soluzioni simili sono state proposte per lo Sri Lanka, il Myanmar e l’Ucraina. Sarà allora necessario fare riferimento alle esperienze passate per mettere in pratica le misure rivelatesi più efficaci nel lavoro dei precedenti tribunali penali misti.