Irini Papanicolopulu, Università di Milano-Bicocca

Il 9 giugno 2020 il Ministro degli esteri dell’Italia, Luigi Di Maio, in visita ufficiale ad Atene, ha firmato un accordo   con la Grecia per la delimitazione della zona economica esclusiva tra i due Stati nel mare Ionio. L’accordo, definito storico dai media greci (si veda qui – in greco – e qui – in inglese) ma non particolarmente considerato da quelli italiani (si vedano tuttavia i commenti di Caffio e Orioles), consiste in realtà di 3 separati documenti: il trattato di delimitazione vero e proprio (l’unico disponibile pubblicamente), l’accordo sulla pesca, e una comunicazione congiunta alla Commissione Europea sempre in materia di pesca. Qui di seguito saranno avanzati dei commenti preliminari sugli aspetti giuridici di tali accordi.

Il contenuto dell’accordo

Il trattato di delimitazione tra Grecia e Italia estende alle acque sovrastanti il confine già concordato dai due Stati per la delimitazione della piattaforma continentale nel 1977 (ratificato dall’Italia con l. 23 maggio 1980, n. 290; su tale accordo si veda Scovazzi et al.). In particolare, l’accordo del 9 giugno 2020 prevede che tale confine sarà utilizzato per delimitare “i diritti sovrani e la giurisdizione” esercitabili da ciascuno stato (art. 1, par. 1). Vi è una clausola che anticipa la possibilità di continuare la linea di confine verso nord e verso sud, quando saranno delimitati i confini con gli altri Stati vicini (art. 1, par. 3). Si tratta verosimilmente di Albania, Libia e Malta. Il trattato inoltre prevede l’obbligo di notifica all’altro stato dell’estensione delle proprie zone marine fino al confine concordato (art.2). esso fa salvi i diritti di pesca in conformità alla normativa dell’Unione Europea, nonché i diritti degli stati terzi ai sensi dell’art. 58 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) (art. 3). Una clausola di soluzione delle controversie, che attribuisce giurisdizione al Tribunale internazionale del diritto del mare, in assenza di accordo diverso tra le parti (art. 4), completa questo trattato.

Inoltre, sembrerebbe che l’accordo sulla pesca faccia salvi i diritti dei pescatori italiani impegnati nella pesca del gambero rosso in zone marine che ricadrebbero nella zona economica esclusiva greca ma anche in quello che potrebbe diventare mare territoriale greco, vale a dire la zona tra 6 miglia nautiche (l’attuale limite esterno del mare territoriale della Grecia) e 12 miglia nautiche (il limite massimo permesso dal diritto internazionale, come codificato nell’art. 3 (UNCLOS)). A tal fine, dalle stesse fonti si apprende che i due Stati hanno anche adottato un comunicato congiunto, indirizzato alla Commissione Europea con la quale si richiede l’emendamento del regolamento sulla pesca (in assenza del testo non è stato possibile fornire indicazioni più precise) al fine di tutelare i diritti dei pescatori italiani anche quando la Grecia proclamerà la propria zona economica esclusiva.

Il confine marino

La soluzione adottata in merito al confine marino tra i due Stati – vale a dire l’estensione del confine già concordato per la piattaforma continentale alla delimitazione della colonna d’acqua sovrastante – è in linea con la preponderante prassi internazionale (per l’esame di tale prassi si rinvia a Papanicolopulu).

Tale prassi si ricollega al fatto che piattaforma continentale e zona economica esclusiva, entrambe zone marine degli Stati costieri, sono nate in momenti diversi. L’istituto della piattaforma continentale, già accettato nella Convenzione di Ginevra sulla piattaforma continentale del 1958, è stato considerato come regola di diritto internazionale consuetudinario dalla Corte internazionale di giustizia nella sua sentenza del 1969 nel caso della Piattaforma continentale del mare del Nord. Esso ha quindi preceduto nel tempo l’istituto della zona economica esclusiva, che è stato definitivamente consacrato durante i lavori della Terza Conferenza delle Nazioni Unite sul diritto del mare ed è stato codificato nella Parte V della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) del 1982. Gli Stati che avevano già delimitato con i vicini la propria piattaforma continentale, che comprende solo il suolo e sottosuolo marini, si trovarono così a dover decidere sulla delimitazione della colonna d’acqua sovrastante, dato che la zona economica esclusiva include sia le acque sia il suolo e sottosuolo.

La soluzione più ovvia, e quella generalmente seguita dagli Stati, consistette nell’estendere anche alle acque sovrastanti la linea di confine concordata per il fondo del mare. Tale soluzione è giustificata da due considerazioni principali. In primo luogo, la praticità di evitare zone dove il fondo del mare e le sue risorse ricadano sotto la giurisdizione di uno Stato e le acque e le loro risorse ricadano sotto la giurisdizione di un altro Stato, determinando una sovrapposizione di competenze e il moltiplicarsi di casi di incertezza circa la competenza di uno stato o dell’altro (si pensi per esempio alle piattaforme e altre strutture ancorate sul fondo del mare ma situate sulla superficie del mare, di cui agli artt. 60 e 80 UNCLOS) e i possibili conflitti di giurisdizione.

In secondo luogo, la modalità di delimitazione dei confini marini, che – anche qualora la delimitazione venga effettuata da Stati, piuttosto che da giudici internazionali – predilige le circostanze geografiche e nega, o tuttalpiù concede spazio molto ridotto ad altre considerazioni. Infatti, il confine determinato in base a circostanze geografiche rimane neutro riguardo alla collocazione di risorse viventi o non viventi, che potrebbero avere un’influenza diversa sul confine, a seconda che si tratti di confine della piattaforma continentale o della zona economica esclusiva.

Questo è il caso del confine italo-greco del 1977, oggi esteso. Tale confine è basato sulla linea mediana tra i due Stati, misurata a partire dai punti esterni situati sulla terraferma e le isole, con alcune piccole modifiche (scambio di aree) miranti ad una semplificazione della linea. È evidente come un confine di questo tipo, basato su circostanze puramente geografiche, possa delimitare validamente tutte le zone marine di uno Stato. In base alla giurisprudenza internazionale, infatti, la delimitazione delle zone marine avviene attraverso un approccio a tre fasi: si traccia una linea di equidistanza provvisoria, si considera se questa linea debba essere modificata alla luce delle circostanze rilevanti per il caso di specie, e si valuta la linea così raggiunta alla luce del criterio della proporzionalità tra lunghezza delle coste rilevanti ed aree attribuite agli stati (si veda da ultimo Maritime Delimitation in the Caribbean Sea and the Pacific Ocean (Costa Rica v. Nicaragua), Judgment of 2 February 2018, par. 135). Nella seconda fase, le circostanze geografiche sono quelle che assumono preponderante rilievo nella delimitazione marina (ibid., par. 197).

Sembra superfluo indicare che il confine è in conformità con la UNCLOS, di cui entrambi gli Stati sono parte. Tale trattato prevede come metodo primario per la delimitazione dei confini marini, inclusi quelli della zona economica esclusiva e della piattaforma continentale, l’accordo tra gli Stati confinanti (art. 74, par. 1, e art. 83, par. 1, rispettivamente). La UNCLOS notoriamente non indica alcun metodo per la determinazione del confine, richiedendo solamente che esso pervenga ad una soluzione equa. Un trattato di delimitazione, negoziato liberamente dalle parti e adottato da esse è per definizione conforme al diritto internazionale, come codificato negli artt. 74, par. 1, e 83, par. 1, UNCLOS.

È interessante notare che il confine oggi confermato dà pieno effetto alle isole situate nel mare Ionio, i cui punti più esterni sono utilizzati per il calcolo della linea di equidistanza che costituisce la base del confine. Tale soluzione, oltre a essere in linea con la prassi internazionale, è sicuramente vantaggiosa per la Grecia, che ha da sempre sostenuto che alle isole debba essere dato pieno effetto nel caso di delimitazione delle zone marine. L’accordo quindi corrobora tale posizione, fornendo un elemento negoziale nei confronti della Turchia, con la quale la Grecia deve delimitare i propri confini marini nel mare Egeo. La soluzione concordata, allo stesso tempo, costituisce elemento utile anche per l’Italia, che potrebbe usarla come argomento a contrario nei negoziati con la Tunisia. In quest’ultimo caso, infatti, la linea di delimitazione della piattaforma continentale, adottata con trattato del 1971, aveva negato rilevanza alle isole di Lampedusa, Lampione, Linosa e Pantelleria nella costruzione della linea di equidistanza. Tale confine non è mai stato esteso alla delimitazione delle acque sovrastanti, dato che l’Italia rivendica – in linea peraltro, come si è detto, con la prassi internazionale – un confine delle acque che sia misurato tenendo conto anche di tali isole.

L’aspetto che probabilmente presenta maggiore interesse nell’accordo è il fatto che nessuno dei due Stati ha ancora proclamato una zona economica esclusiva. A differenza infatti della piattaforma continentale, che esiste ipso iure e ab initio, senza la necessità di alcun atto formale (cfr. art. 77 UNCLOS), la zona economica esclusiva deve essere proclamata dalla Stato che intende crearla. La Grecia ha, ancora oggi, solo un mare territoriale di 6 miglia nautiche misurate a partire dalla linea di base normale (linea di bassa marea). L’Italia, che pure ha adottato una normativa in materia di creazione di zone di protezione ecologica (legge 8 febbraio 2006, n. 61) non ha istituito tali zone nel mare Ionio, dove è ancora presente solamente il mare territoriale di 12 miglia misurate a partire dalle linee di base diritte di cui al Decreto Presidenziale 26 aprile 1973, n. 816.

Entrambi gli Stati hanno quindi delimitato una zona futura. Pur essendo insolito, tale modo di procedere non costituisce assoluta novità in ambito internazionale, essendoci stati altri casi in passato. Esso è da ritenersi legittimo, nella misura in cui il confine delimita aree marine che ricadrebbero sotto la giurisdizione dei due Stati, se questi estendessero la propria giurisdizione oltre il mare territoriale. Questo è indubbiamente il caso della zona del mare Ionio interessata dal trattato. Anzi, dal punto di vista della prevenzione delle controversie, appare preferibile concordare il confine con i propri vicini preliminarmente alla dichiarazione della zona economica esclusiva, al fine di evitare possibili contestazione dopo la sua creazione e situazioni di incertezza, per gli Stati costieri e gli Stati terzi, circa la titolarità di diritti in determinate acque. Tale prassi, non sembra inoltre contraria al regime giuridico dell’alto mare, poiché riguarda zone di mare che potrebbero essere sottoposte in qualsiasi momento alla giurisdizione degli stati costieri. Dato che il confine, pur essendo deciso adesso, sarà operativo solo nel momento in cui uno o entrambi gli stati creeranno una zona economica esclusiva o zona simile, esso non influisce in alcun modo sui diritti degli stati terzi in quelle che sono (ancora) porzioni di alto mare. D’altra parte, la previsione espressa che salvaguardia i diritti degli Stati terzi ai sensi dell’art. 58 UNCLOS va in questa direzione.

I diritti di pesca

Un ulteriore aspetto che rende l’accordo in questione interessante riguarda la parte   che tutela i diritti dei pescatori italiani. Pur essendo difficile commentare questa parte in assenza del testo preciso dell’accordo, è possibile avanzare qualche considerazione preliminare.

In primo luogo, tale contenuto è generalmente inusuale nei trattati di delimitazione. Nella maggior parte dei casi in cui si vuole attribuire a pescatori di uno Stato diritti particolari in zone di uno Stato diverso, questo avviene attraverso apposito atto e non in un trattato di delimitazione. Se la tutela fosse contenuta nell’accordo stesso, questo costituirebbe un interessante sviluppo della prassi.

In secondo luogo, la tutela è particolarmente rilevante, poiché essa va ad incidere non solo sui diritti della Grecia nella sua zona economica esclusiva, ma anche nel suo mare territoriale. L’accordo, da quanto si legge, dovrebbe garantire ai pescatori italiani – rectius, ad alcuni dei pescatori italiani, dato che l’accordo stesso regola numero dei pescatori e modalità di pesca – il diritto di continuare a pescare, non solo nella zona economica esclusiva, ma anche nella zona situata tra 6 e 12 miglia nautiche dalla costa greca. Questa zona, attualmente, fa parte dell’alto mare, dato che la Grecia ha un mare territoriale di sole 6 miglia marine. Dato tuttavia che la Grecia potrebbe in qualunque momento estendere il proprio mare territoriale fino a 12 miglia marine, come previsto dall’art. 3 UNCLOS, l’accordo di fatto permette ai pescatori italiani di accedere ad una significativa porzione del mare territoriale greco.

In terzo luogo, sarà interessante vedere su quali presupposti tali diritti sono stati tutelati. Si può supporre che sia stato avanzato l’argomento dei diritti storici dei pescatori italiani. Tale argomento, che pure è stato più volte avanzato anche in ambito giudiziario (si veda per esempio il lodo arbitrale nel caso The South China Sea Arbitration (The Republic of Philippines v. The People’s Republic of China)), non è tuttavia esente da ambiguità nel moderno diritto del mare. I diritti storici, che pure sono fatti salvi dalla UNCLOS, per esempio dall’art. 15 UNCLOS in merito ai titoli storici nelle delimitazioni del mare territoriale, non sono in realtà né definiti né regolati da questo trattato. Se quindi di titoli storici si tratta, il trattato Italia-Grecia costituirà un interessante dato della prassi.

Infine, occorrerà considerare il fattore europeo. Se la delimitazione dei confini marini, così come tutte le questioni territoriali, ricadono nella competenza esclusiva degli Stati membri dell’Unione Europea, la pesca è materia che rientra nella competenza esclusiva dell’Unione. L’adozione della dichiarazione congiunta e la richiesta di emendamento del regolamento pesca sembrano indicare che il contenuto dell’accordo, così come concordato dalle parti, potrebbe non essere completamente in linea con la normativa comunitaria. Occorrerà quindi attendere il testo per valutare se l’accordo, oltre che con il diritto del mare, è in conformità con il diritto dell’Unione Europea.

Conclusioni

L’accordo del 9 giugno 2020 per la delimitazione della piattaforma tra Italia e Grecia nel mare Ionio costituisce un successo nei recenti sforzi dell’Italia per delimitare la propria – futura – zona economica esclusiva. Al momento, esso potrebbe preludere alla creazione di una zona di protezione ecologica che interessi il mare Ionio. Nel caso dell’unica zona di protezione ecologica attualmente istituita dall’Italia, che interessa la parte settentrionale del Tirreno e le acque a ovest della Sardegna, la zona è stata creata dopo aver negoziato il confine marino con la Francia; potrebbe quindi darsi che l’Italia abbia intenzione di proclamare un’altra zona di protezione ecologica nel mare Ionio. È tuttavia possibile che l’accordo in esame preluda ad una vera e proprio zona economica esclusiva italiana. Esso, inoltre, può essere visto anche come risposta indiretta al recente Memorandum of Understanding del 27 novembre 2019 tra Turchia e Libia per la delimitazione di un ipotetico confine marino tra Libia e Turchia nella zona del Mediterraneo Orientale.

In conclusione, l’accordo costituisce sicuramente un importante passo in avanti per l’Italia nella definizione di tutti i suoi confini marini. Esso è improntato alla prassi diffusa di estendere alla colonna d’acqua la delimitazione già concordata per il fondo e sottosuolo marini, con, in aggiunta, la novità della considerazione particolare data a diritti di pesca nella zona economica esclusiva e nel mare territoriale. Come tale, appare pienamente compatibile con il diritto del mare, codificato nella CNUDM. Rimane da vedere se esso sia anche pienamente in conformità con il diritto dell’Unione Europea in materia di pesca.