Maura Marchegiani, Università per Stranieri di Perugia

1. Nella recente sentenza Haqbin, la Corte di giustizia (GS) si è pronunciata per la prima volta sulla portata dell’articolo 20(4) della Direttiva accoglienza, relativo al potere degli Stati membri di adottare sanzioni nei confronti di richiedenti protezione internazionale che si siano resi responsabili di “gravi violazioni delle regole del centro di accoglienza” presso cui si trovano.

Il rinvio pregiudiziale ha avuto origine da una controversia tra Zubair Haqbin, di cittadinanza afgana, richiedente protezione internazionale in Belgio in qualità di minore non accompagnato e la Fedasil, vale a dire l’agenzia federale belga per l’accoglienza dei richiedenti asilo. A seguito di reiterati comportamenti aggressivi e particolarmente violenti posti in essere da Haqbin nel centro di accoglienza in cui era stato collocato, le autorità belghe hanno adottato nei suoi confronti una sanzione disciplinare, implicante l’esclusione temporanea del minore dal centro di accoglienza e da tutti i servizi ad esso associati e la cessazione dell’assistenza medica, sociale e psicologica. Avverso tali provvedimenti, il tutore di Haqbin ha proposto ricorso al fine di ottenere la sospensione del provvedimento di esclusione e il risarcimento del danno subito, sostenendo che, durante il periodo di esclusione temporanea dal centro di accoglienza, la Fedasil avrebbe comunque dovuto assicurare accoglienza e garantire il rispetto della dignità umana del richiedente, costretto a trascorrere le notti in un parco o a trovare riparo presso conoscenti, fino al successivo inserimento in un altro centro di accoglienza. A fronte del respingimento delle istanze per assenza di estrema urgenza e per mancata evidenza del danno subìto, il tutore ha proposto appello e il giudice del rinvio ha sollevato dinnanzi alla Corte tre questioni pregiudiziali inerenti al problema della compatibilità dell’applicazione del regime di restrizione o revoca del beneficio delle condizioni materiali di accoglienza con la tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti protezione internazionale, in considerazione soprattutto della condizione di particolare vulnerabilità del richiedente nel caso di specie, in quanto minore non accompagnato. Più in generale, il problema di fondo, che evoca peraltro, seppur in un diverso contesto, la giurisprudenza in tema di cause di revoca e diniego dello status di rifugiato (in proposito B.D., H.T., Lounani e, più recentemente, M.X.X.) risiede essenzialmente nella ricerca di un equilibrio delicato per comporre e contenere la tensione costante tra l’esigenza di assicurare il rispetto delle norme preordinate, nello Stato di accoglienza, a preservare sicurezza e ordine pubblico, esigenza peraltro intimamente connessa con la natura umanitaria e pacifica del concetto di asilo, e la necessità di garantire in ogni circostanza il rispetto dei diritti fondamentali dei richiedenti protezione (UNHCR, Note on the Exclusion Clauses).

2. Le questioni pregiudiziali di validità e di interpretazione avevano ad oggetto profili controversi relativi alla natura, al regime e ai limiti delle sanzioni applicabili ai richiedenti protezione ai sensi dell’articolo 20(4) della Direttiva accoglienza. In particolare, si chiedeva alla Corte di stabilire se tali sanzioni potessero comprendere anche la revoca o la riduzione delle condizioni materiali di accoglienza o se una simile misura fosse da considerarsi tassativamente circoscritta alle ipotesi previste dai paragrafi da 1 a 3 del medesimo articolo 20, che in effetti racchiude in un unico capo fattispecie molto diverse tra loro.

Una decisione statale che limiti le “condizioni materiali di accoglienza”, espressione definita dalla Direttiva in termini piuttosto ampi (articolo 2, lettere f) e g)), è evidentemente destinata ad incidere profondamente sulla sfera individuale del richiedente, che generalmente si trova in una situazione di totale dipendenza dall’aiuto dello Stato di accoglienza (cfr. conclusioni dell’Avvocato generale, par. 60 ss.). Questo contribuisce a spiegare il rigore della formulazione dell’articolo 20, che circoscrive il potere di disporre una simile limitazione al ricorrere di due ipotesi soltanto: l’esistenza di un abuso di diritto da parte del richiedente che si sottragga agli obblighi inerenti all’esame della sua domanda di protezione internazionale o che reiteri una domanda al solo scopo di beneficiare delle condizioni di accoglienza (articolo 20(1)) e l’indebito occultamento di risorse finanziarie proprie, con cui il richiedente sarebbe in realtà in grado di provvedere alle proprie esigenze (articolo 20(3)). Il paragrafo 4 disciplina invece una diversa fattispecie, relativa al compimento di gravi violazioni delle regole del centro di accoglienza o di comportamenti gravemente violenti ad opera del richiedente, circostanza che legittima gli Stati a “prevedere sanzioni applicabili”, senza tuttavia specificare il tenore e il contenuto di simili sanzioni.

La Corte fornisce un’interpretazione ampia dell’articolo 20 complessivamente considerato, che la porta ad escludere che le ipotesi previste nei paragrafi da 1 a 3 dell’articolo 20 rappresentino un elenco tassativo, ammettendo, in linea di principio, che la revoca delle condizioni materiali di accoglienza possa essere disposta anche a titolo di misura sanzionatoria ai sensi dell’articolo 20(4). L’implicito riconoscimento, in capo agli Stati, di un certo margine di discrezionalità nell’individuazione e nella determinazione delle misure sanzionatorie deriverebbe infatti, secondo la Corte, essenzialmente dall’assenza, nella Direttiva accoglienza, di una precisa definizione della nozione di “sanzione” e di ulteriori specificazioni sul contenuto e sui limiti delle misure adottabili ai sensi dell’articolo 20(4) (punti 41-43). Contestualmente, tuttavia, la Corte subordina l’esercizio di una simile discrezionalità da parte degli Stati al rispetto di una serie di condizioni procedurali e sostanziali particolarmente rigorose, che finiscono di fatto per escludere la legittimità di una misura di revoca nel caso di specie, in considerazione delle caratteristiche della vicenda e della condizione di vulnerabilità del richiedente, in quanto minore non accompagnato (punti 47-52).

La soluzione accolta dalla Corte di giustizia è il risultato di un delicato bilanciamento tra due posizioni pressoché antitetiche: da un lato, infatti, alcuni Governi intervenienti avevano proposto un’interpretazione dell’articolo 20(4) in chiave “punitiva”. In particolare, il Governo olandese, sostenuto  dalla Commissione e dal Belgio, riteneva che, diversamente dai paragrafi da 1 a 3 dell’articolo 20, relativi all’esistenza di legame diretto tra il comportamento del richiedente e condizioni materiali di accoglienza, il paragrafo 4 riguarderebbe l’ipotesi di condotte talmente gravi ad opera del richiedente da legittimare una limitazione dal beneficio delle condizioni materiali di accoglienza come forma di reazione dello Stato ospitante al pregiudizio causato dal richiedente. Una chiave di lettura sensibilmente diversa emergeva invece dall’interpretazione fornita dal Comitato di contatto della Commissione e condivisa dall’UNHCR, secondo cui l’elenco delle ragioni previste dall’articolo 20, paragrafi da 1 a 3 della Direttiva accoglienza, che giustificano la riduzione o la revoca delle condizioni materiali di accoglienza, avrebbe carattere tassativo, mentre l’articolo 20(4) si riferirebbe a sanzioni di tipo diverso.

La Corte dal canto suo, pur ammettendo l’eventualità che le misure sanzionatorie adottate ai sensi dell’articolo 20(4) si traducano in una revoca o riduzione delle condizioni materiali di accoglienza, ha asserito in termini molto netti come il margine di discrezionalità di cui godono gli Stati debba essere esercitato entro limiti rigorosi e con estrema cautela, al fine di escludere qualsivoglia indebita compressione dei diritti fondamentali dei richiedenti, incompatibile con lo spirito della direttiva nel suo complesso e, in generale, con il sistema di valori su cui si fonda l’Unione europea.

3. La Corte ha dunque riconosciuto in capo agli Stati il potere di disporre la revoca delle condizioni materiali di accoglienza a titolo di misura sanzionatoria ai sensi dell’articolo 20(4), individuando contestualmente una serie di condizioni molto stringenti, che derivano sia dalla Direttiva accoglienza (articoli 20(5)-(6) e 23), che dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (articoli 1 e 24), che di fatto finiscono con il limitare considerevolmente il margine di discrezionalità degli Stati. L’articolo 20(5) prevede il rispetto di precisi requisiti formali e sostanziali: le misure devono essere motivate e proporzionate e adottate al termine di un apprezzamento individuale, condotto caso per caso “in modo obiettivo e imparziale”, in considerazione della “particolare situazione della persona interessata” e delle specifiche esigenze delle persone vulnerabili, garantendo in ogni circostanza “un tenore di vita dignitoso per tutti i richiedenti”. Il rigore del tenore della disposizione in oggetto trova conferma nell’esame dei lavori preparatori della direttiva, da cui emerge l’obiettivo strategico di garantire una più accurata considerazione della condizione di vulnerabilità dei richiedenti rispetto al regime precedente (Comunicato stampa della Commissione, 1 giugno 2011). L’esame della prassi sulla limitazione delle condizioni di accoglienza in base al regime precedente aveva in effetti evidenziato il rischio di una revoca sistematica delle condizioni materiali di accoglienza, a prescindere da un esame individualizzato, con grave pregiudizio nei confronti dei richiedenti più vulnerabili (in particolare, House of Lords, 3 novembre 2005, R(Q) v Secretary of State for the Home Department, punto 8, che ha censurato la politica britannica di revoca automatica nei confronti di richiedenti asilo “tardivi”). La Commissione ha infine optato per una soluzione di compromesso: il potere di revoca è stato mantenuto, ma è stato contenuto attraverso una scrupolosa delimitazione del margine di apprezzamento in capo agli Stati, tenuti a garantire un’adeguata tutela dei diritti fondamentali dei richiedenti, del loro diritto alla vita e al rispetto della dignità umana (Proposal, 3 dicembre 2008, SEC (2008) 2944, in particolare p. 15 e p. 45), attraverso un’indagine condotta caso per caso, in considerazione della gravità del fatto commesso, dell’età del richiedente, della sua situazione delle esigenze particolari, (per una pronuncia recente, Conseil d’Etat, Cimade et al.; in argomento, P. Auriel). La Corte ha in proposito precisato come il pieno rispetto della dignità umana, così come sancito dall’articolo 1 della Carta dei diritti fondamentali, implichi il dovere, per lo Stato, di evitare che l’interessato si trovi in una situazione di estrema deprivazione materiale, tale da non consentirgli di far fronte ai suoi bisogni più elementari, quali nutrirsi, lavarsi e disporre di un alloggio e che pregiudichi quindi la sua salute fisica o psichica o che lo ponga in uno stato di degrado incompatibile con tale nozione stessa di dignità (sentenza, punto 46; in proposito anche sentenza Jawo, punto 92).

Il principio della cd. continuità della presa in carico, espressamente previsto dall’articolo 20(6) della direttiva osterebbe, secondo la Corte di giustizia, “a che un richiedente asilo venga privato, anche solo per un periodo temporaneo, dopo la presentazione di una domanda di asilo, della protezione conferita dalle norme minime” della direttiva (sentenza Saciri, punto 35. Si confronti in proposito anche CEDU, Budina v. Russia; Winterstein v. Francia; M.S.S. v. Belgio e Grecia, punti da 252 a 263). A maggior ragione, nell’ipotesi in cui l’adozione di una misura sanzionatoria ai sensi dell’articolo 20(4) riguardi un minore straniero non accompagnato, grava sugli Stati membri l’obbligo di prendere nella dovuta considerazione l’interesse superiore del minore, che costituisce un criterio fondamentale nell’attuazione delle disposizioni della direttiva, al fine di assicurare che le misure adottate tengano debitamente conto del benessere e dello sviluppo psicofisico del minore, della sua incolumità e sicurezza e che non privino il minore delle garanzie connesse alla tutela dei suoi interessi e al soddisfacimento delle sue esigenze peculiari, come peraltro espressamente previsto dall’articolo 23 della direttiva accoglienza e dall’articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali (sentenza Haqbin, punto 54).

È costante, nell’orientamento della Corte, il richiamo al principio del superiore interesse del minore che, oltre ad essere espressamente previsto dalla Carta dei diritti fondamentali (articolo 24), è stato progressivamente inserito in molteplici atti di diritto derivato adottati nell’ambito del sistema europeo comune di asilo proprio a seguito dell’impulso impresso dalla giurisprudenza in materia (si confronti in proposito M.A. v. Secretary of State of the Home Department, punti 55-60, che ha contribuito all’introduzione di importanti emendamenti e di riferimenti espliciti al principio del superiore interesse del minore nelle successive revisioni del regolamento di Dublino).

4. Per valutare la conformità all’ordinamento dell’UE della revoca delle condizioni materiali di accoglienza nel caso di specie, la Corte ha compiuto un apprezzamento della situazione nello specifico, operando un bilanciamento tra il riconoscimento del potere degli Stati di adottare una simile misura sanzionatoria ai sensi dell’articolo 20(4) e la condizione di vulnerabilità del richiedente, determinata dalla sua minore età all’epoca dei fatti.

Il concetto di vulnerabilità è caratterizzato da un certo grado di indeterminatezza, che riguarda tanto la sua esatta definizione, quanto gli effetti che derivano dalla sua applicazione (in argomento F. Ippolito, S. Iglesias-Sanchez). Ciononostante, il ricorso a questa nozione è sempre più frequente sia nella giurisprudenza della Corte, sia nelle norme che compongono il sistema europeo comune di asilo, che ha peraltro adottato una nozione “selettiva” ed “individualizzata” di vulnerabilità, che non si estenderebbe alla generalità dei richiedenti asilo in quanto tali, ma riguarderebbe solo alcune particolari categorie di essi, in ragione dell’esistenza di precise caratteristiche intrinseche o estrinseche, da verificare attraverso un’analisi condotta caso per caso. Ad un simile approccio sembrerebbe contrapporsi l’orientamento adottato dalla Corte EDU nella sentenza M.S.S. v. Belgio e Grecia, in cui la Corte europea tende invece ad accogliere una nozione di vulnerabilità estesa alla generalità del gruppo in quanto tale e diventa una condizione personale attraverso la generica appartenenza del richiedente alla categoria, ancorché dalla giurisprudenza più recente emerga un tendenziale ridimensionamento di questa posizione (in questo sensoKhlaifia, Ilias and Ahmed).

Nel caso Haqbin, la qualificazione del richiedente come particolarmente vulnerabile in considerazione del cumulo, nella specifica situazione, della minore età del richiedente con la condizione di minore non accompagnato, ha determinato la compressione del margine di discrezionalità di cui avrebbe altrimenti goduto lo Stato e ha contestualmente imposto uno standard di tutela specialmente elevato, il cui contenuto specifico va apprezzato alla luce del principio del superiore interesse del minore.

In questa prospettiva, la Corte di giustizia ha accolto una ricostruzione del regime applicabile alla revoca delle condizioni materiali di accoglienza a titolo di misura sanzionatoria ai sensi dell’articolo 20(4) che potrebbe definirsi “a cerchi concentrici”: l’applicazione del regime generale sarebbe in tal senso subordinata ad un’ulteriore livello di analisi, volta a verificare l’esistenza di specifiche esigenze o circostanze, che tengano conto dell’eventuale condizione di vulnerabilità del richiedente. Qualora infine la condizione di vulnerabilità dipenda dalla minore età, il parametro di riferimento ultimo è rappresentato dal principio del superiore interesse del minore.

In questa prospettiva, la sentenza Haqbin contribuisce a definire le interconnessioni tra il concetto di vulnerabilità e il principio del superiore interesse del minore, come nozioni tendenzialmente convergenti e preordinate a favorire un approccio sistemico, coerente e flessibile nella valutazione di ogni singolo caso concreto (in argomento, sia consentito il rinvio a M. Marchegiani, The best interests principle’s impact on decisions concerning asylum-seeking and refugee children, in E. Bergamini, C. Ragni (eds.), Fundamental Rights and Best Interests of the Child in Transnational Families, Intersentia, 2019, p. 29 ss.).

5. Nel circoscrivere scrupolosamente le ipotesi in cui uno Stato può procedere alla revoca delle condizioni materiali di accoglienza a titolo di sanzione ai sensi dell’articolo 20(4), pur riconoscendo in termini generali un simile potere in capo agli Stati, la sentenza Haqbin induce a due ulteriori ordini di considerazioni di carattere generale.

La posizione assunta dalla Corte solleva infatti dubbi consistenti circa l’effettiva conformità al diritto dell’UE delle modifiche recentemente introdotte all’interno dell’ordinamento italiano con l’adozione del pacchetto di misure in tema di “immigrazione e sicurezza pubblica” (decreto sicurezza, successivamente convertito in legge dal Parlamento nel dicembre 2018), che si ispira ad un approccio prettamente punitivo, come emerge in particolare da una serie di disposizioni che riguardano l’estensione della lista dei reati che possono determinare la negazione della protezione (articolo 7) o il rigetto automatico per inammissibilità di una domanda reiterata (articolo 9), nonché l’ipotesi di indagini o condanna anche non definitiva per reato che avrebbe portato al diniego della domanda (articolo 10). Una simile normativa risulta invero difficilmente compatibile con i valori fondanti dell’Unione europea, così come interpretati dalla Corte di giustizia (in proposito P. Bartolo).

La sentenza mette inoltre ancora una volta in evidenza l’urgenza di assicurare il buon funzionamento del sistema europeo comune di asilo, rispetto a cui è tuttora in corso un processo di revisione completa e sistematica. Occorre pertanto verificare se il pacchetto di proposte recentemente elaborato dalla Commissione, con l’obiettivo in particolare di istituire una procedura comune ed uno status uniforme, sia effettivamente in grado di conciliare adeguatamente le esigenze di protezione e gli obiettivi connessi alla sicurezza interna e all’ordine pubblico degli Stati membri, attraverso la predisposizione di procedure efficienti e di tempi brevi, così da ridurre, nella misura del possibile, le situazioni di incertezza, che rischiano inevitabilmente di creare tensioni sociali e disordini, con pregiudizio tanto degli interessi degli Stati coinvolti, quanto di un’adeguata tutela dei diritti individuali dei richiedenti protezione nel territorio dell’Unione.