Mirko Sossai, Università Roma Tre

Il 7 luglio 2017, il Trattato sul divieto di armi nucleari è stato adottato al termine della seconda e conclusiva sessione della Conferenza diplomatica, con 122 voti a favore, un astenuto (Singapore) e un voto contrario, quello dei Paesi Bassi.

Alla Conferenza diplomatica, convocata dall’Assemblea generale con ris. 71/258, votata lo scorso dicembre, non hanno partecipato i nove Stati che ad oggi si ritiene posseggano armi atomiche: oltre ai cinque Stati militarmente nucleari secondo il Trattato di non proliferazione nucleare (TNP) del 1968 (USA, Russia, Regno Unito, Francia e Cina), Israele, India, Pakistan e Corea del Nord. Ad eccezione dell’Olanda, anche gli Stati appartenenti all’Alleanza atlantica hanno disertato il processo negoziale, compresa l’Italia: così, su un grande tema di politica estera, una volta ancora, i membri dell’Unione europea si sono presentati in ordine sparso, con Austria, Irlanda e Svezia al contrario decise sostenitrici dell’iniziativa.

Come altri hanno osservato, l’adozione del Trattato è il frutto della combinazione di due diversi fattori: per un verso, la crescente insofferenza di vari Paesi – di cui si erano fatte “portavoce” le Isole Marshall dinanzi alla CIG – nei confronti degli Stati nucleari rispetto alla (mancata) attuazione delle disposizioni in materia di disarmo contenute nell’art. VI del TNP; dall’altro, l’affermarsi sulla scena internazionale, della c.d. humanitarian initiative, capace di coagulare il sostegno di oltre 150 Stati e di numerose espressioni della società civile intorno all’impatto umanitario delle armi nucleari.

Profonda è emersa la frattura rispetto a quanti continuano a sostenere la necessità della deterrenza nucleare su cui si è fondata l’architettura di sicurezza internazionale dai tempi della Guerra fredda, che punta sullo scoraggiare il nemico dall’intraprendere un’azione militare, prospettandogli un costo e un rischio superiori ai possibili guadagni. Nella dichiarazione congiunta resa pubblica lo stesso giorno dell’adozione del Trattato sul disarmo nucleare, gli Stati Uniti, il Regno Unito e la Francia hanno ribadito la necessità della deterrenza nucleare fondata sul TNP, a fronte della grave minaccia rappresentata dal programma nucleare nordcoreano.

La posizione del nostro Paese era stata chiarita alla Camera dei Deputati dal viceministro degli esteri Mario Giro nel febbraio 2017, anche per spiegare l’errore tecnico-materiale dell’Italia in sede di votazione (a favore) all’Assemblea generale, che aveva fatto sperare (inutilmente) nella partecipazione ai negoziati. La scelta di non partecipare ai negoziati era stata autorevolmente criticata: non soltanto perché si sarebbe in ogni caso potuto influire sul contenuto delle clausole del Trattato ma anche per non lasciare l’iniziativa alla sola Olanda, con la quale si condivide il seggio non permanente al Consiglio di sicurezza.

In risposta a una recente interrogazione parlamentare, il governo ha ribadito che l’Italia è tra i Paesi fautori di un approccio progressivo al disarmo nucleare, pertanto non è apparso opportuno «sostenere un’iniziativa suscettibile di portare ad una forte contrapposizione in seno alla Comunità Internazionale su una questione che richiede un impegno universale e il pieno coinvolgimento anche dei Paesi militarmente nucleari».

Le caratteristiche essenziali del Trattato

Il mandato affidato dall’AG alla Conferenza era quello di negoziare uno strumento giuridicamente vincolante che proibisse le armi nucleari e conducesse alla loro totale eliminazione. Il Trattato adottato il 7 luglio si situa a metà strada tra due diversi modelli di accordi di disarmo: quello della Convenzione sul disarmo chimico del 1993, che stabilisce un sistema di verifiche particolarmente incisivo, e quello delle recenti convenzioni relative a talune armi inumane, come le munizioni cluster e le mine antiuomo, che diversamente puntano sulla trasparenza attraverso una serie di obblighi di dichiarazione in capo agli Stati parte.

Sotto il profilo giuridico, gli aspetti meritevoli di attenzione riguardano sia il contenuto degli obblighi di carattere sostanziale (art. 1), che riprendono la formula ormai d’uso dei divieti «in ogni circostanza», sia il sistema di dichiarazioni e verifiche disegnato dal Trattato (artt. 2 e 3), incentrato sull’attività dell’Agenzia internazionale dell’energia atomica (IAEA). In questo senso, l’elemento centrale del Trattato è dato dalla sua natura di accordo di disarmo, anziché di non-proliferazione: ne consegue che un punto fondamentale – che riconduce le armi nucleari nel solco tracciato dalle convenzioni relative alle altre due categorie di armi di distruzione di massa – è il principio di non-discriminazione tra gli Stati parte rispetto alla portata dei loro diritti ed obblighi. Si può immaginare che uno dei punti maggiormente dibattuti in sede negoziale abbia riguardato la sua relazione con il TNP.

Per altri aspetti, il Trattato si inserisce nel solco degli accordi di disarmo, quanto ad esempio alle misure di attuazione interna, che prevedano la punibilità delle condotte in violazione del Trattato (art. 5); alla convocazione di periodiche conferenze di riesame e di assemblee degli Stati parte (art. 8); all’impossibilità di apporre riserve (art. 16); alla sua durata illimitata e alla disciplina del recesso (art. 17).

Le disposizioni in materia di assistenza alle vittime nonché quelle relative alla cooperazione e assistenza internazionali (artt. 6 e 7) traducono in primo luogo la particolare sensibilità dei redattori del testo rispetto all’impatto umanitario delle armi atomiche, allineandosi anche alle soluzioni già incluse negli artt. 5 e 6 della Convenzione sulle munizioni a grappolo. Rimane da valutare la concreta applicazione di queste disposizioni, quando affidano – in ossequio al principio di sovranità statale – la funzione primaria di assistere le vittime allo Stato colpito dalle contaminazioni dovute all’impiego o alla sperimentazione di armi nucleari e al contempo stabiliscono il diritto di una Parte a chiedere e ricevere assistenza esterna (potrebbe essere utile un raffronto con le disposizioni in materia di assistenza, contenute nel progetto di articoli sulla protezione delle persone in caso di disastri adottato dalla Commissione del Diritto internazionale, su cui si vedano le considerazioni qui riportate). Naturalmente, oggetto di intenso dibattito in sede negoziale è stato il ruolo degli Stati che abbiano impiegato o testato l’arma atomica: a tale riguardo, l’art. 7(6) prevede che essi abbiano «a responsibility to provide adequate assistance to affected States parties, for the purpose of victime assistance and environmental remediation».

Il Trattato sarà aperto alla firma il prossimo 20 settembre ed entrerà in vigore tre mesi dopo il deposito del cinquantesimo strumento di ratifica. Perché un trattato multilaterale di disarmo sia efficace occorre che sia quanto più possibile universale: può allora stupire che il numero di ratifiche previsto per l’entrata in vigore del Trattato sia relativamente basso, se confrontato con quello stabilito per altre convenzioni (65 ratifiche, ad esempio, per la Convenzione sul disarmo chimico). La ragione è evidentemente quella di promuovere una pronta entrata in vigore del Trattato, tenendo conto anche del precedente negativo rappresentato dallo stallo in cui continua a versare il Trattato sulla messa al bando totale degli esperimenti nucleari (CTBT). Significativamente, l’art. 12 contiene un dovere per le Parti di incoraggiare altri Stati ad aderire al Trattato stesso.

«Never under any circumstances»

Occorre naturalmente soffermarsi sul contenuto della disposizione che costituisce la pietra angolare del Trattato. L’art. 1 contiene infatti sia obblighi tipicamente di disarmo – ossia l’impegno categorico a non sviluppare, testare, produrre o acquisire armi nucleari, nonché a non trasferirle – sia norme che appartengono al diritto internazionale umanitario, cioè il divieto della minaccia o dell’uso di tale tipologia di armi di distruzione di massa. Va ricordato che l’utilizzo dell’espressione «mai, in alcuna circostanza» è, come noto, volto ad escludere l’impiego anche a titolo di rappresaglia.

Naturalmente, il Trattato definisce il quadro giuridico per l’adesione degli Stati che al momento attuale posseggono armi nucleari. Quanto agli obblighi di distruzione, il combinato disposto degli artt. 2 e 4 individua due possibili scenari: che lo Stato elimini i propri arsenali prima di depositare il proprio strumento di ratifica, oppure che vi aderisca con l’impegno a ritirarle immediatamente dal servizio operativo e a distruggere le armi secondo «a legally binding, time-bound plan for the verified and irreversible elimination of that State Party’s nuclear-weapon programme».

Ma l’aspetto che ha destato maggiore interesse è il contenuto dell’ultimo comma dell’art. 1, laddove impone agli Stati di non autorizzare il dislocamento, l’installazione o lo spiegamento di armi nucleari nel proprio territorio o in aree sotto la propria giurisdizione o controllo. Come noto, cinque paesi europei dell’Alleanza atlantica, tra cui l’Italia, ospitano tuttora armi nucleari tattiche statunitensi all’interno dei propri confini. Per conciliare la presenza di tali armi sul territorio di uno Stato non-militarmente nucleare con gli obblighi di non possederle o riceverle in base all’art. II del TNP, si è stabilito il c.d. sistema della doppia chiave, per cui le armi nucleari rimangono in possesso e sotto lo stretto controllo degli USA che potranno decidere se ricorrervi, sebbene solo a seguito dell’autorizzazione dello Stato territoriale. Va sottolineato che il primo tra i motivi del voto negativo espresso dai Paesi Bassi all’adozione del testo del Trattato è stato proprio l’incompatibilità con gli impegni assunti in quanto membro della NATO: a nulla sono valsi i tentativi olandesi di introdurre una specifica clausola temporale all’art. 1.

Standard minimi di verifiche?

Non vi è traccia, nella risposta del governo all’interrogazione parlamentare del 13 luglio 2017, al tema dei divieti imposti dal Trattato. Piuttosto, le perplessità hanno riguardato il sistema di verifiche in esso previsto, che solleverebbe dubbi non soltanto circa la reale capacità di porsi quale «strumento di disarmo nucleare irreversibile, trasparente e verificabile», ma anche rispetto al rischio di indebolimento del regime di non-proliferazione esistente.

I rilievi critici mossi dal governo italiano hanno toccato tre diversi punti: in primo luogo, il Trattato stabilisce standard di verifiche minime inferiori rispetto a quelli che si stanno affermando nel quadro del TNP; inoltre, non sono chiariti sufficientemente i rapporti tra il Trattato e il TNP, con il rischio che si lasci libero uno Stato di aderire al nuovo Trattato dopo essersi ritirato dal TNP e di sottrarsi, così, a controlli internazionali più stringenti; infine il divieto di esperimenti nucleari incluso nel testo non contempla alcun sistema di controllo e verifiche analogo a quello previsto dal CTBT, diminuendo le sue prospettive di entrata in vigore.

Che il Trattato possa in effetti rappresentare un ulteriore ostacolo al CTBT è stato pure rilevato dalla rappresentante della Svizzera al momento della votazione del testo. Quanto al primo profilo, la Svezia si è fatta portavoce dello scetticismo intorno allo standard di verifiche stabilito all’art. 3(2) per gli Stati non militarmente nucleari, dal momento che prevede l’obbligo di concludere con la IAEA un accordo di salvaguardia globale semplicemente in base al modello stabilito nel 1972 [INFCIRC/153 (Corr.)] e non secondo il più incisivo modello introdotto nel 1997 con il Protocollo aggiuntivo [INFCIRC/540]. Altri hanno evidenziato che il Trattato finirebbe per creare persino una situazione di “discriminazione” nei confronti degli Stati oggi nucleari, visto che l’art. 4 impone loro di concludere con la IAEA un accordo di salvaguardia «sufficient to provide credible assurance of the non-diversion of declared nuclear material from peaceful nuclear activities and of the absence of undeclared nuclear material or activities in the State as a whole», ossia lo standard richiesto dal modello di Protocollo aggiuntivo del 1997.

Il rapporto con gli obblighi in base al TNP e il CTBT

Dalle sommarie osservazioni sin qui espresse, emerge con tutta evidenza il tema della relazione del Trattato con gli altri accordi in materia nucleare. In una prima bozza, vi era contenuto un riferimento espresso ai diritti e agli obblighi in base al TNP, che, secondo alcuni, avrebbe potuto creare ambiguità circa il persistere di un diritto a possedere l’arma atomica.

La soluzione infine raggiunta è stata invece nel senso di inserire all’art. 18 una clausola di natura generale a stabilire che la sua attuazione non pregiudica gli obblighi assunti in base ad altri accordi internazionali, in quanto siano compatibili con il Trattato stesso. La disposizione va comunque interpretata alla luce del preambolo che dichiara il TNP la pietra angolare del regime di disarmo e non-proliferazione nucleare e riconosce l’importanza vitale del CTBT e del suo sistema di verifiche.

Sia la Svizzera che la Svezia, pur votando a favore, hanno manifestato preoccupazione rispetto alla formulazione dell’art. 18, precisando che il Trattato non possa essere in alcun modo interpretato nel senso di ridurre la portata degli obblighi assunti dalle Parti in base al TNP e al CTBT.

Nell’intenzione dei redattori, il Trattato è volto a dare attuazione al TNP. Per questo è difficile immaginare che taluni Stati possano persino decidere di recedere dal TNP per divenire quindi parti contraenti del nuovo Trattato. In ogni caso, come già in precedenza evidenziato, potrebbero emergere problemi di coordinamento tra il Trattato e il TNP, soprattutto rispetto allo standard del regime di verifiche e al ruolo che la IAEA sarà chiamata a svolgere.

Ora viene il difficile…

Il titolo di queste considerazioni conclusive riassume la reazione più comune tra gli osservatori, dopo l’approvazione del testo del Trattato. Le assenze eccellenti alla Conferenza diplomatica hanno mostrato tutti i limiti di un processo negoziale che non ha potuto legittimarsi in un dialogo «il più inclusivo possibile di tutti», come auspicava papa Francesco.

Il Presidente del Comitato internazionale della croce rossa, Peter Maurer, ha commentato l’approvazione del Trattato come un passo storico verso la delegittimazione di armi indiscriminate e inumane, che costituisce la base cruciale verso la loro futura eliminazione. Il Trattato, a suo avviso, colma un vuoto: per troppo tempo, le armi nucleari sono state l’unica tipologia di armi di distruzione di massa non esplicitamente proibite dal diritto internazionale.

D’altro canto, Stati Uniti, Francia e Regno Unito hanno ribadito che non intendono firmare e ratificare il Trattato, che non vi sarà pertanto alcuna modifica agli obblighi giuridici in questa materia e, infine, che il Trattato non riflette né contribuirà allo sviluppo del diritto internazionale consuetudinario.

Sul piano politico, rimane ovviamente il punto interrogativo rispetto alle reali possibilità per i sostenitori del Trattato di convincere gli Stati nucleari ad aderire. Un primo banco di prova sarà con ogni probabilità il processo preparatorio appena avviato che porterà alla Conferenza di riesame del TNP nel 2020, giacché diversi Stati non-militarmente nucleari tenteranno in promuovere un riferimento espresso al Trattato tra le iniziative volte a dare attuazione all’art. VI.