La “minaccia” italiana di “bloccare” gli sbarchi di migranti e il diritto internazionale
Pasquale De Sena, Università Cattolica, Milano (membro della redazione)
Francesca De Vittor, Università Cattolica, Milano
Nessuna decisione di “bloccare” l’accesso a porti italiani da parte di imbarcazioni cariche di migranti e dirette in tali porti è stata sinora presa dal Governo italiano. Secondo quanto si apprende dalla stampa, è, però, proprio una simile prospettiva che il rappresentante italiano presso l’Unione europea avrebbe fatto balenare al Commissario europeo competente, Dimitri Avramopoulos, in considerazione del consistente numero di sbarchi susseguitisi negli ultimi giorni, il cui impatto critico sul nostro sistema di accoglienza è stato sottolineato anche dal Presidente della Repubblica Mattarella e dal Presidente del Consiglio Gentiloni.
Ora, è piuttosto chiaro che la “minaccia” avanzata dal Governo è preordinata a mettere sotto pressione la Commissione europea, affinché questa si adoperi per far rispettare le quote di “ricollocazione” di persone bisognose di protezione internazionale, fissate dalle decisioni 1523 e 1601 del 2015, la cui mancata esecuzione è stata più volte lamentata dall’Italia, e che, solo recentissimamente, e nei casi più gravi, ha portato all’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione. È altresì chiaro che una simile “mossa” è anche finalizzata a ottenere supporto logistico e finanziario da parte dell’Unione europea (al riguardo una base giuridica è costituita dagli obblighi di solidarietà di cui si fa espressa menzione all’art. 80 TFUE: Gestri, 909). Ma non può escludersi che, in ragione di una persistente inerzia di Istituzioni e Stati dell’Unione, piuttosto dubbia sul piano della sua conformità allo stesso diritto dell’Unione, il “blocco” finisca per essere concretamente disposto.
Com’è stato ricordato dalla stessa portavoce della Commissione, Nathalie Bertaud, la sua liceità si presta allora ad essere valutata dal punto di vista del diritto internazionale. Pur essendo indubbio che, sul piano del diritto internazionale generale, gli Stati mantengono il potere di regolare l’ingresso nei territori su cui esercitano sovranità – ivi compresi, naturalmente, i porti – ci si può chiedere, peraltro, se un obbligo di consentire l’accesso a questi ultimi per imbarcazioni recanti a bordo migranti non derivi da discipline di carattere convenzionale, vincolanti per l’Italia e specificamente concernenti il destino di persone soccorse in mare. In proposito devono qui richiamarsi la Convenzione internazionale per la sicurezza della vita in mare del 1974 (SOLAS) e la Convenzione internazionale sulla ricerca e il soccorso in mare del 1979 (SAR), dalle quali non è tuttavia possibile far discendere l’obbligo in questione, visto che esse, nei loro testi originali, non contemplano disposizioni sullo sbarco delle persone soccorse. Allo stesso modo, indicazioni favorevoli non sembrano ricavabili né dagli emendamenti apportati a tali Convenzioni nel corso del tempo (in particolare, quelli del 1998 si limitano a definire l’operazione di “rescue” come «an operation to retrieve persons in distress […] and deliver them to a place of safety»), né dalle prime risoluzioni pertinenti del Safety Committee dell’IMO (dalle quali emerge che l’obbligo di adottare tutte le disposizioni necessarie affinché lo sbarco avvenga «as soon as reasonably practicable» è a carico di tutti gli Stati coinvolti nel soccorso, non incombendo esclusivamente sullo Stato competente per la zona SAR in cui hanno avuto luogo il ritrovamento e i soccorsi: sul punto, v. qui), né dalle più recenti Guidelines on the Treatment of Persons Rescued at Sea (che stabiliscono solo un obbligo di identificare un luogo di sbarco per lo Stato SAR responsabile). Infine, neppure i Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea vanno molto al di là di una semplice raccomandazione allo Stato SAR responsabile, considerato che la prescrizione di procedere allo sbarco è formulata in termini ottativi («should») e che il rispetto delle norme interne in tema di immigrazione viene espressamente fatto salvo. Va tuttavia sottolineato che, se sullo Stato che coordina le operazioni non insiste un immediato obbligo di accoglienza delle navi nei propri porti, su di esso ricade comunque la responsabilità principale nell’identificazione di un luogo di sbarco sicuro, raggiungibile senza porre in pericolo le persone a bordo della nave.
Malgrado quanto precede, non si può certo ritenere che impedire l’accesso ai porti italiani alle imbarcazioni che hanno prestato soccorso ai migranti sarebbe privo di effetti giuridicamente rilevanti per l’Italia. Se è vero, insomma, che un obbligo di autorizzare l’ingresso nel porto alle suddette imbarcazioni non pare direttamente deducibile, per l’Italia, dalle convenzioni SAR e SOLAS, è pur vero che la chiusura dei porti italiani implicherebbe necessariamente una serie di conseguenze sul piano del rispetto di norme internazionali sui diritti umani e sulla protezione dei rifugiati. Vari elementi permettono infatti di considerare che l’Italia eserciterebbe, de jure e de facto, sulle imbarcazioni in parola, poteri idonei ad incidere sul godimento effettivo di diritti elementari da parte di coloro che si trovino a bordo. In altri termini, questi ultimi, pur tenuti fuori dai porti italiani, non mancherebbero di rientrare nella giurisdizione italiana, ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, così come interpretato nella giurisprudenza rilevante. Nel caso Women on Waves c. Portogallo, la Corte non ha esitato a valutare nel merito la violazione dell’art. 10 derivante dal divieto di accesso al mare territoriale imposto dalle autorità portoghesi alla nave olandese Borndiep, ritenendo (sia pure) implicitamente che tale divieto costituisse un esercizio di giurisdizione ai sensi dell’art. 1 della Convenzione (§ 22 della sentenza del 3 febbraio 2009). All’analogia con questo caso va aggiunto che la dichiarazione del rappresentante italiano si riferisce a un divieto di accesso ai porti, ovvero alle acque interne; ciò che lascia intendere che le imbarcazioni interessate abbiano già raggiunto le acque territoriali italiane. Anche a voler negare il carattere di precedente della sentenza Women on Waves, in ragione del fatto che la questione della carenza di giurisdizione non era stata espressamente sollevata dal Portogallo (elemento peraltro non decisivo, visto che le ragioni di inammissibilità sono sempre rilevabili d’ufficio dalla Corte), ulteriori circostanze sembrano corroborare la tesi secondo cui le imbarcazioni che chiedono l’autorizzazione di ingresso in porto, dopo essere state soccorse, rientrano nella giurisdizione dello Stato italiano. Infatti, come responsabile della zona SAR di soccorso – o anche nel caso in cui il soccorso sia avvenuto al di fuori della zona SAR italiana, ma comunque su impulso di un SOS diramato dall’MRCC (Comando generale del Corpo della Capitanerie di Porto) di Roma – l’Italia risulta essere il Paese giuridicamente responsabile del coordinamento dei soccorsi ed è dunque lo Stato che esercita, «conformemente al diritto internazionale», le funzioni esecutive che tale coordinamento comporta (v. mutatis mutandis, Al-Skeini c. Regno Unito e Jaloud c. Paesi Bassi). Peraltro, trattandosi di imbarcazioni che hanno raggiunto le acque territoriali italiane e chiedono l’accesso alle acque interne, essa (Italia) è, con ogni evidenza, il solo Paese responsabile delle conseguenze di un eventuale diniego della suddetta autorizzazione.
Ciò detto, il diniego di accesso ai porti italiani a imbarcazioni che abbiano effettuato il soccorso in mare potrebbe dar luogo a violazioni degli articoli 2 e 3 della Convenzione, nella misura in cui le persone soccorse abbiano bisogno (come è spesso il caso) di cure mediche urgenti, nonché di generi di prima necessità (acqua, cibo, medicinali), e tali bisogni non possano esser soddisfatti per effetto del concreto modo di operare del diniego stesso. Vista sotto un altro profilo, la situazione di estrema difficoltà e pericolo in cui rischierebbero di trovarsi sia l’equipaggio dell’imbarcazione che le persone soccorse, potrebbe risultare riconducibile all’ipotesi del distress (perlomeno nel caso in cui sia minacciata la loro vita), con la conseguente esclusione dell’illecito – a carico dello Stato della bandiera – qualora il capitano decidesse di entrare in porto, nonostante il diniego. Ove l’ingresso fosse militarmente impedito dalla Guardia costiera italiana, non vi è dubbio, del resto, che una simile circostanza costituirebbe un ulteriore motivo per affermare che le persone coinvolte ricadrebbero nella nostra giurisdizione, ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione europea.
Sempre sul presupposto che le imbarcazioni rientrino nella giurisdizione italiana, il divieto di accesso a porti italiani, con l’eventuale, conseguente impossibilità di valutare le singole situazioni delle persone interessate, sembra suscettibile di entrare in contrasto con il divieto di espulsioni collettive fissato dall’art. 4 del Prot. n. 4 alla Convenzione (v. Hirsi c. Italia, Khlaifia c. Italia). È poi appena il caso di sottolineare che, con riferimento alle possibili violazioni degli articoli 2 e 3 della Convenzione, poco sopra ipotizzate, nessun effetto avrebbe l’eventuale esercizio della facoltà di deroga, di cui all’articolo 15 della Convenzione, data l’intangibilità dei diritti contemplati dalle suddette disposizioni. D’altra parte, seppure l’articolo 15 sia sicuramente invocabile (e sia stato regolarmente invocato nella prassi) per ragioni di «sicurezza nazionale», e malgrado l’ampio margine di apprezzamento di cui notoriamente godono al riguardo gli Stati parti della Convenzione, è lecito dubitare che l’afflusso di alcune migliaia di migranti in un territorio che conta una popolazione di circa 60 milioni di persone sia, di per sé, qualificabile come un «pericolo pubblico che minacci la vita di una nazione».
Infine, uno specifico riferimento non può mancare ai rifugiati e richiedenti asilo, che sarebbero evidentemente colpiti dalla misura di cui si discute, se, ed in quanto, essa venisse a configurarsi – come sembra – quale misura interdittiva indifferenziata. È facile rilevare che una simile prospettiva implicherebbe necessariamente una violazione del principio di non refoulement, stabilito dall’articolo 33 della Convenzione di Ginevra, e pacificamente ritenuto corrispondente al diritto internazionale generale. Inoltre, ove le imbarcazioni cui fosse negato l’accesso ai porti italiani si trovassero nelle nostre acque territoriali, tale diniego risulterebbe incompatibile con la Direttiva 2013/32/UE (c.d. direttiva procedure), la cui applicazione, ai sensi dell’art. 3, deve essere garantita anche nel mare territoriale dello Stato.
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7 Comments
Analisi ineccepibile
[…] Pasquale De Sena e Francesca De Vittor, dell’Università Cattolica di Milano, hanno argomentato d…, i motivi per cui la chiusura dei porti italiani alle organizzazioni impegnate nel salvataggio dei profughi andrebbe ritenuta contraria a fondamentali obblighi di natura internazionale ed europea. Anche per motivi di questo genere, non è quindi certo questa la strada da percorrere per esercitare le necessarie pressioni sull’Unione. L’Italia dovrebbe invece sollevare con molta forza e coerenza il tema della negazione da parte dell’Unione europea del principio fondamentale della dignità umana, che pure sta scritto a chiare lettere in tutti i suoi trattati istitutivi. […]
Prima di tutto è fondamentalmente falso che le imbarcazioni trasportanti i migranti giungono autonomamente nelle acque territoriali italiane: la gran parte, soprattutto negli ultimi anni, è condotta lì dalle navi delle ONG che stanno a poche decine di chilometri dalle coste libiche.
Secondariamente, la informo che le “alcune migliaia di migranti” sono, in numeri, 80.000 solo quest’anno, 180.000 l’anno scorso e 155.000 l’anno prima: tutti maschi in età lavorativa in gran parte privi di qualsivoglia titolo di studio che minano un sistema di welfare che non sta reggendo (d’altro canto questi arrivano senza nulla, per cui un’abitazione e una fonte di reddito per loro è vista come indispensabile, mentre lavorano in nero in modo da non pagare il sistema che li nutre, li istruisce e li cura).
Infine, la maggior parte dei migranti chiedono l’asilo ma non vengono da regioni che giustificano un’accettazione di tale richiesta: i siriani l’anno scorso erano 7.000, per dire.
A mio avviso i presupposti per un blocco dei porti ci sarebbe eccome: è sufficiente accettare solo i rifugiati ricacciando i migranti economici.
1. La precisazione da lei fatta riguardo al ruolo svolto da “navi delle ONG” non pregiudica lo scenario da noi delineato, che concerne la situazione giuridica di imbarcazioni soccorse ai sensi delle discipline analiticamente indicate; dunque, dal punto di vista del discorso da noi condotto, essa è fondamentalmente inutile;
2. Qui i dati assoluti, e in percentuale, forniti dal Ministero degli interni -e riportati dal Sole 24 ore sull’aumento degli sbarchi di migranti (cui solo si riferisce il post ) nel 2017 rispetto al 2016:
http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2017-07-01/migranti-viminale-83360-sbarchi-inizio-2017-1871percento-unhcr-tragedia-atto-121922.shtml?uuid=AEM0nipB
Assoluti: 13.138 in più ; 83.360 a fronte di 70.222
Percentuale: 18,71
E’ dunque pienamente giustificata e rispondente al vero, con riferimento all’incremento agli sbarchi, l’espressione da noi usata “alcune migliaia di migranti”; ed è dunque del tutto plausibile la con clusione che ne traiamo sul piano dell’articolo 15 della Convenzione europea.
2. Più in generale, sulla questione dell’ “emergenza migranti”, le suggerisco di leggere attentamente i dati forniti, non dal nostro panettiere, ma dall’UNHCR: https://www.unhcr.it/risorse/carta-di-roma/fact-checking/gli-sbarchi-italia-nel-2016-dati-smentire-lallarmismo;
3. Non siamo soliti rispondere a indirizzi mail, cioè a chi, come lei, non si firma. Lo abbiamo fatto solo perché dati sopra-indicati possono essere di interesse generale. Dunque, se intende replicare lo faccia firmandosi, altrimenti non riceverà reazione.
Pasquale De Sena, Francesca De Vittor
…con riferimento alle operazioni di Search and Rescue, mi permetto di indicare, al signor Emanuele, una ‘lettura’ molto interessante, un recentissimo report significativo, dal titolo “Navigare a vista. Il racconto delle operazioni di ricerca e soccorso di migranti nel Mediterraneo centrale”, consultabile in:
https://www.cartadiroma.org/wp-content/uploads/2017/05/REPORT-SAR_EMBARGATO-FINO-A-11.45-DEL-295.pdf
[…] in mare, concedendo un contentino in questa assurda crociata contro le ONG (e no, lo ripetiamo, non si possono impedire gli sbarchi nei nostri porti). Ma ha poi chiesto al nostro Paese uno sforzo ulteriore sul fronte dell’accoglienza e del […]
…il summenzionato piano d’azione della Commissione (http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1882_en.htm) teso a sostenere il nostro Paese, che contempla diverse misure, è stato discusso al vertice informale Giustizia e Affari interni di Tallinn (https://www.eu2017.ee/political-meetings/JHA).
La possibilità di “bloccare” i porti è stata (temporaneamente?) accantonata? Sembrerebbe di sì. Il nostro ministro dell’Interno ha dichiarato (http://www.interno.gov.it/it/notizie/tallinn-posizione-italiana-libia-codice-condotta-ong-e-rimpatri), al termine dell’importante consesso (direi “di indirizzo politico”), di godere di un sostegno quasi unanime sulle misure contemplate dall’Action Plan della Commissione, in particolare, «sull’attività in Libia, sul codice di condotta per le ONG e sul rafforzamento dei rimpatri». Ha altresì dichiarato (ibidem), con riferimento alla nota operazione TRITON, che la discussione sulla «regionalizzazione» di tale operazione, che ha registrato «posizioni contrastanti», sarà sostanzialmente affrontata (daccapo) presso la sede “naturale” deputata a tal fine: l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera.
Il ministro Minniti, il giorno seguente, nel corso del suo intervento tenuto in occasione del seminario «I nuovi modelli organizzativi per il diritto alla protezione internazionale: il piano straordinario del CSM», ha avuto modo (http://www.interno.gov.it/it/notizie/non-mossa-puo-risolvere-sola-questione-immigrazione) di precisare che (proprio) in quella sede, il nostro Paese «continuerà a difendere la sua posizione, perché, […], non si può pensare a una missione che sia internazionale per il salvataggio e poi che abbia un solo Paese per l’accoglienza» (l’Italia, appunto). Da non trascurare, sempre secondo l’avviso del ministro, il «sì al codice di condotta», per le ONG, «dopo l’indagine sulle ong condotta dalla commissione Difesa del Senato della Repubblica»: un dettaglio, questo, importante.
Il nostro Paese sembrerebbe quindi deciso a discutere della spinosa questione concernente la regionalizzazione dell’operazione TRITON: dalla “lettura” del basilare Regolamento (UE) n. 656/2014 si desume che la discussione riguarderà il piano operativo dell’operazione. Tale regolamento contempla infatti la possibilità di includere, nel piano operativo, «dettagli adattati alle circostanze dell’operazione marittima interessata» (v. art. 10 Sbarco, nonché art. 9 Situazioni di ricerca e soccorso). Certo, si tratta sostanzialmente di discutere di un profilo complesso e delicato, ossia dell’opportunità di apportare modifiche al piano operativo (peraltro un doc. riservato) con particolare attenzione alla definizione del luogo o di più luoghi di sbarco delle persone soccorse (uno o più Stati membri, da “associare”, naturalmente, al nostro Paese): verosimilmente, su questo aspetto, l’Italia, farà pesare il suo ruolo, tuttora ricoperto, di Stato membro ospitante l’operazione TRITON (nonché la correlata struttura italiana che ospita il centro internazionale di coordinamento di TRITON, la base di Pratica di Mare: v. la definizione dell’ICC all’art. 2, punto n. 6 del Regolamento (UE) n. 656/2014; altresì l’audizione del 3 maggio 2017 del Contrammiraglio N. Carlone presso il Comitato parlamentare Schengen, Europol e immigrazione, relazione ivi allegata: v. il resoconto stenografico, p. 54, http://www.camera.it/leg17/1079?idLegislatura=17&tipologia=indag&sottotipologia=c30_confini&anno=2017&mese=05&giorno=03&idCommissione=30&numero=0044&file=indice_stenografico).
Per quanto concerne invece la predisposizione del codice di condotta per le ONG, il riferimento (v. appunto supra) al documento conclusivo approvato il 16 maggio 2017 dalla Commissione Difesa del Senato (http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=SommComm&leg=17&id=01022634&part=doc_dc-allegato_a:1&parse=no), relativo proprio all’«indagine conoscitiva sul contributo dei militari italiani al controllo dei flussi migratori nel Mediterraneo e l’impatto delle attività delle organizzazioni non governative», appare, prima facie, un riferimento piuttosto strategico. Il punto 4 del capitolo 3 di tale documento dedicato alle conclusioni e proposte, specificamente la parte finale di detto punto, considera infatti l’opportunità di un «coordinamento permanente curato dalla Guardia costiera», una sorta di mandato alquanto ampio da affidare ovviamente alla nostra Guardia costiera, tale da impartire alle ONG «istruzioni anche su tempi e modalità di svolgimento del servizio, oltre che sull’area nella quale posizionarsi».
Da considerare che la comunicazione congiunta della Commissione e dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza sulla gestione dei flussi di migranti e sulla salvaguardia di vite umane nel Mediterraneo centrale, ha, in un certo qual modo, posto all’attenzione l’attività di Search and Rescue delle ONG nel Mediterraneo centrale, proprio con riferimento all’area operativa: attività di ricerca e soccorso condotta dalle ONG in prossimità delle coste libiche… (p. 6, http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:6e6590bb-e2fa-11e6-ad7c-01aa75ed71a1.0006.02/DOC_1&format=PDF). Il documento JOIN(2017) 4 final del 25 gennaio 2017, ha altresì posto all’attenzione un aspetto che proprio in tale contesto assume una valenza significativa (anche in chiave ricostruttiva). La Commissione e l’Alto rappresentante hanno sostanzialmente manifestato una perplessità verosimilmente (ripeto: verosimilmente) da correlare all’attività delle ONG: «Conseguenza diretta dello spostamento graduale delle attività di pattugliamento, incluso il sostegno alle operazioni di ricerca e soccorso, dalle acque in prossimità del territorio italiano a quelle più vicine alla Libia, è stato un cambiamento del modus operandi dei trafficanti. Questi ultimi imbarcano sempre più spesso i migranti irregolari e i rifugiati su gommoni a buon mercato, del tutto inadatti alla navigazione e con i quali non vi è alcuna speranza di poter di raggiungere le coste italiane, dando per scontato che essi verranno soccorsi in prossimità o all’interno delle acque territoriali libiche» (ancora p. 6, corsivo aggiunto).
Appare plausibile ipotizzare quindi la predisposizione (di una bozza da esaminare in seno al Consiglio) di un codice di condotta ONG teso a circoscrivere la zona operativa delle ONG, dunque limitare l’operatività alle acque internazionali, allo scopo, verosimilmente, di poter al contempo “portare avanti” l’intendimento di costruire adeguate capacità della Guardia costiera libica attraverso l’ausilio della nostra Guardia costiera, appoggio teso alla definizione dell’area SAR libica nonché all’istituzione del centro nazionale di coordinamento libico del soccorso in mare (riguardo tale intendimento v. ancora una volta il summenzionato doc. JOIN(2017) 4 final, p. 8). Appare altresì ipotizzabile, in tal senso, la volontà di contribuire alla costruzione di adeguate capacità della Guardia costiera libica al fine di consentire al corpo libico di intervenire sempre di più (anche) nelle acque territoriali libiche, dunque, di legittimare tali interventi…
Occorrerebbe però tenere ben presente il contenuto di un recente report, senza dubbio significativo, concernente la Guardia costiera libica: «The report makes clear that after interception at sea, migrants are ‘often beaten, robbed and taken to detention centres or private houses and farms where they are subjected to forced labour, rape and other sexual violence.’» (https://migrantsatsea.org/2017/06/14/un-report-documents-extensive-and-grave-human-rights-violations-by-libyan-coast-guard-against-migrants/).
Occorrerebbe altresì tenere ben presente il contenuto dell’articolo apparso su Avvenire.it il 1 luglio scorso, dal titolo abbastanza eloquente: «La Corte dell’Aja indaga sulla guardia costiera libica: ‘Gravi crimini’» (https://www.avvenire.it/attualita/pagine/l-aja-accusa-la-guardi-costiera-libica).