Mario Gervasi, Università degli Studi di Roma “La Sapienza”

1. La dichiarazione di denuncia dell’Accordo di Parigi da parte degli Stati Uniti

Il 1° giugno 2017 il Presidente degli Stati Uniti, Donald Trump, ha annunciato la denuncia dell’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico (per una primo esame dell’Accordo, v. Romanin Jacur), poiché esso provocherebbe la perdita di posti di lavoro e un rallentamento della crescita e della produzione statunitensi, a vantaggio delle economie straniere. Com’è noto, si tratta del più recente strumento internazionale vincolante di tutela del clima, adottato il 12 dicembre 2015 dalla XXI Conferenza delle Parti della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sul cambiamento climatico ed entrato in vigore il 4 novembre 2016. Gli Stati Uniti avevano ratificato l’Accordo il 3 settembre 2016.

In generale, l’annuncio è stato accolto negativamente sia dalla comunità internazionale sia dalla società civile. Per esempio, già in occasione del Summit del 2 giugno scorso tra Unione europea e Cina, cioè il giorno dopo la dichiarazione statunitense, il Presidente del Consiglio europeo, Donald Tusk, ha definito la decisione degli Stati Uniti di uscire dall’Accordo di Parigi come un grave errore, maggiore della mancata ratifica statunitense del Protocollo di Kyoto, rispetto al quale l’Accordo di Parigi sarebbe infatti più equo. Ancora, in una dichiarazione congiunta, la Francia, la Germania e l’Italia hanno affermato di apprendere con rammarico la decisione degli Stati Uniti di recedere dall’Accordo di Parigi. Peraltro, l’annuncio della denuncia dell’Accordo di Parigi è stato oggetto di critiche anche all’interno degli Stati Uniti. Così, in un comunicato del sindaco di New York, Bill de Blasio, la decisione del Presidente Trump è stata descritta come «an immoral assault on the public health, safety and security of everyone on this planet».

In effetti, l’importanza dell’Accordo di Parigi non deriva meramente dalla sua attualità. Esso ha posto fine alla fase di stallo della lotta internazionale al cambiamento climatico, che si era creata in concomitanza di due fattori. Da un lato, nel 2012 era ormai decorso il quinquennio di riferimento degli impegni del Protocollo di Kyoto, adottato l’11 dicembre 1997 ed entrato in vigore il 16 febbraio 2005. Dall’altro, l’Emendamento di Doha, che avrebbe rinnovato gli obblighi di mitigazione del Protocollo di Kyoto per un secondo periodo di riferimento, intercorrente dal 2013 al 2020, non è mai entrato in vigore a causa del mancato raggiungimento del numero di ratifiche necessario.

Nel breve commento che segue, si leggeranno la dichiarazione statunitense e le relative reazioni internazionali alla luce del dettato e dell’effettiva portata dell’Accordo di Parigi. Come si vedrà, l’oggetto del discorso presidenziale è stato duplice: esso risiede non solo nel recesso dall’Accordo di Parigi, ma anche nella cessazione immediata del suo adempimento. La dichiarazione degli Stati Uniti assume allora un ampio significato, che sembra confermare la persistente preminenza di certi interessi economici sull’esigenza di un’efficace azione internazionale di contrasto al cambiamento climatico.

2. L’illiceità di un recesso immediato dall’Accordo di Parigi

Una notifica di denuncia, che desse immediato seguito al discorso presidenziale, sarebbe incompatibile con l’iter di recesso specificamente previsto dall’Accordo di Parigi. In effetti, di per sé il recesso statunitense dall’Accordo sarebbe lecito: denunciando l’Accordo di Parigi gli Stati Uniti eserciterebbero una facoltà ivi espressamente prevista dall’art. 28. Tuttavia, è evidente che uno Stato denunciante un trattato internazionale deve conformarsi alle pertinenti disposizioni del trattato medesimo, come conferma l’art. 54 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969.

In particolare, gli Stati Uniti non potrebbero lecitamente recedere dall’Accordo di Parigi prima del novembre 2019, poiché il citato art. 28 dell’Accordo pone come condizione di denuncia il decorso di almeno tre anni dall’entrata in vigore dell’Accordo stesso per la Parte denunciante. Peraltro, il recesso deve essere notificato in forma scritta al Segretario generale delle Nazioni Unite, quale depositario dell’Accordo, e spiega effetti dalla data indicata nella notifica, e comunque non prima che sia trascorso almeno un anno dalla sua comunicazione al depositario. Ne consegue che, qualora gli Stati Uniti notificassero formalmente la propria volontà di recedere subito dopo il decorso dei tre anni dall’entrata in vigore dell’Accordo di Parigi, la loro denuncia non sarebbe efficace prima del novembre 2020.

In realtà, gli Stati Uniti potrebbero accelerare il proprio recesso dall’Accordo di Parigi attraverso la denuncia della Convenzione quadro sul cambiamento climatico. Infatti, secondo l’Accordo di Parigi, il recesso dalla Convenzione quadro comporta che la Parte denunciante receda altresì dall’Accordo. Del resto, l’Accordo di Parigi si inscrive nella cornice della Convenzione quadro: è la Conferenza delle Parti della Convenzione che ha adottato l’Accordo, e ad esse soltanto ne sono aperte la firma e la ratifica. Certo, anche la Convenzione quadro impone che, ai fini del recesso, almeno tre anni siano decorsi dalla sua entrata in vigore per la Parte denunciante. Tale condizione sarebbe però pienamente soddisfatta, atteso che la Convenzione quadro è in vigore dal 21 marzo 1994 anche per gli Stati Uniti.

D’altronde, sembra improbabile l’eventualità di un recesso degli Stati Uniti dalla Convenzione quadro. Nello specifico, ciò comporterebbe la loro esclusione dal principale forum internazionale di discussione e decisione in merito all’azione di contrasto al cambiamento climatico. I negoziati sfociati nel Protocollo di Kyoto e nell’Accordo di Parigi suggeriscono che gli Stati Uniti non sono disposti a rinunciare alla propria influenza sulla lotta internazionale al cambiamento climatico, indipendentemente dalla loro effettiva partecipazione a essa (v. Montini, p. 252, e Bodansky, pp. 291-294 et passim). Anzi, proprio nella dichiarazione in commento il Presidente Trump ha menzionato l’eventualità di un nuovo negoziato sul clima, che presumibilmente si collocherebbe nella cornice della Convenzione quadro.

In ogni caso, anche quando gli Stati Uniti denunciassero formalmente la Convenzione quadro, ciò non ne comporterebbe l’immediato recesso né dalla Convenzione stessa né, quindi, dall’Accordo di Parigi. Infatti, anche ai termini della Convenzione quadro, il recesso non spiega effetti prima del decorso di un anno dalla notifica di denuncia al depositario della Convenzione.

3. L’annuncio dell’inadempimento immediato dell’Accordo di Parigi

Forse anche in considerazione delle condizioni temporali previste dall’Accordo di Parigi rispetto al recesso, il Presidente Trump non si è limitato a dichiararne la denuncia, ma ha annunciato altresì l’immediata cessazione del suo adempimento. In particolare, l’inadempimento dell’Accordo di Parigi riguarderà il contributo nazionale alla mitigazione del cambiamento climatico e la partecipazione al Fondo verde per il clima.

La decisione statunitense di porre subito termine all’adempimento dell’Accordo di Parigi, in mancanza di una sua valida denuncia, suscita delle perplessità. Ciò non tanto per l’intenzionalità con cui gli Stati Uniti violerebbero il diritto internazionale, quanto perché l’Accordo di Parigi non impone alle Parti la realizzazione dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas serra indicato nel rispettivo contributo nazionale. Inoltre, il Fondo verde non è incardinato nell’Accordo di Parigi.

Nello specifico, le Parti dell’Accordo di Parigi assumono non già l’obbligo di risultato consistente nella realizzazione dell’obiettivo che esse unilateralmente fissano nel proprio contributo nazionale. Piuttosto, i Contraenti si vincolano a un obbligo di diligenza, rappresentato dal perseguimento di misure domestiche volte al raggiungimento di detto obiettivo (v. Voigt). Così, se entro il 2025 gli Stati Uniti non avessero ridotto del 26-28% le proprie emissioni di gas a effetto serra rispetto ai livelli del 2005, in conformità dell’obiettivo posto col contributo nazionale, ma avessero dimostrato di aver comunque compiuto ogni sforzo a tal fine, presumibilmente essi non avrebbero commesso un illecito internazionale.

Ormai, però, a fronte dell’espressa intenzione di porre immediatamente termine all’adempimento dell’Accordo di Parigi, sarebbe quantomeno arduo per gli Stati Uniti dimostrare di aver compiuto ogni sforzo per realizzare l’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Infatti, la dichiarazione presidenziale esclude inequivocabilmente la buona fede degli Stati Uniti.

In aggiunta, come accennato, la cessazione immediata dell’adempimento dell’Accordo di Parigi non è funzionale al ritiro degli Stati Uniti dalla partecipazione al Fondo verde per il clima. In proposito, occorre anzitutto ricordare che il Fondo non è stato costituito con l’Accordo di Parigi, né è ivi espressamente richiamato. Esso è stato creato alcuni anni prima dell’adozione dell’Accordo di Parigi, segnatamente nel 2010, in occasione della XVI Conferenza delle Parti della Convenzione quadro sul cambiamento climatico (1/CP.16, par 102). In particolare, il Fondo verde per il clima rappresenta un ente operativo del meccanismo finanziario previsto dall’art. 11 della Convenzione quadro. Certo, ai sensi dell’art. 9, par. 8, dell’Accordo di Parigi, il meccanismo finanziario della Convenzione quadro funge altresì da meccanismo finanziario dell’Accordo stesso. Ciò non significa, tuttavia, che il Fondo verde non continui anche a operare nell’ambito del meccanismo finanziario della Convenzione quadro, da cui gli Stati Uniti non hanno dichiarato di voler recedere.

4. La dichiarazione del Presidente Trump quale riaffermazione della sovranità degli Stati Uniti

Posto che l’Accordo di Parigi né esige la realizzazione dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas serra indicato nei contributi nazionali, né costituisce il fondamento del Fondo verde, la dichiarazione del Presidente Trump assume un valore che trascende la portata dell’Accordo. Tenuto conto anche della menzionata importanza storica dell’Accordo di Parigi, raggiunto a seguito di un lungo negoziato in un momento di paralisi della lotta internazionale al cambiamento climatico, esso assurge al simbolo di un rinnovato impegno collettivo della comunità internazionale nel contrasto al cambiamento climatico. Per converso, la dichiarazione degli Stati Uniti rappresenta il rifiuto di tale impegno. Annunciando la denuncia e l’inadempimento dell’Accordo di Parigi, gli Stati Uniti hanno inteso affermare la prevalenza della sovranità sulle proprie risorse naturali rispetto alla tutela dell’ambiente e, in particolare, del clima. In proposito, sono eloquenti le parole del Presidente Trump: «[the] withdrawal from the [Paris] agreement represents a reassertion of America’s sovereignty».

In questa prospettiva, la decisione statunitense della denuncia e dell’inadempimento dell’Accordo di Parigi conferma la precarietà dell’Accordo stesso, così come la persistente resistenza degli Stati a un’efficace azione internazionale di contrasto al cambiamento climatico. Allora, la dichiarazione degli Stati Uniti stupisce nella misura in cui la conclusione e l’entrata in vigore dell’Accordo di Parigi sono state accolte con speranza.

In effetti, l’Accordo di Parigi stesso è sintomatico di detto atteggiamento di prudenza (sul punto, sia consentito rinviare a Gervasi). Basti ricordare che la sua conclusione, la sua rapida entrata in vigore e l’ampia partecipazione a esso sono state possibili essenzialmente grazie all’adozione di un approccio bottom-up, che lascia ai Contraenti un ampio margine di discrezionalità nel perseguimento degli obiettivi dell’Accordo, ivi incluso il mantenimento dell’innalzamento delle temperature medie globali entro 2° C., possibilmente intorno a 1,5° C. (v. Viñuales e van Asselt). Ciò non sarebbe stato necessario se la comunità internazionale fosse stata realmente intenzionata a impegnarsi nella lotta al cambiamento climatico, specie in considerazione della gravità del fenomeno. Non a caso, numerosi dei piccoli Stati insulari, la cui esistenza stessa è minacciata dall’innalzamento del livello delle acque provocato dal surriscaldamento globale, hanno rimarcato come l’Accordo di Parigi fosse uno strumento inadeguato per un’efficace tutela del clima (v. le dichiarazioni che le Isole Cook, le Isole Marshall, la Micronesia, Niue, le Isole Salomone, Tuvalu e Vanuatu hanno apposto al momento della ratifica dell’Accordo).

D’altronde, gli Stati Uniti non sarebbero il solo Stato ritroso ad accettare finanche i ‘deboli’ impegni previsti dall’Accordo di Parigi. La denuncia statunitense non rappresenterebbe l’unico ostacolo alla realizzazione dell’obiettivo di una partecipazione universale all’Accordo, malgrado ogni compromesso volto a tal fine. Infatti, quantunque l’Accordo di Parigi sia stato ratificato da 148 dei 197 Contraenti della Convenzione quadro sul cambiamento climatico, manca ancora la ratifica di quasi cinquanta Parti. Inoltre, tra gli Stati che ancora non partecipano all’Accordo si annovera altresì la Russia, la cui ratifica del Protocollo di Kyoto ne aveva permesso l’entrata in vigore, pur mancando la partecipazione statunitense, in ragione della propria elevata quantità di emissioni di gas a effetto serra (v. Arbour, Lavallée, Trudeau, Droit international de l’environnement, Editions Yvon Blais, Cowansville, 2012², p. 323).

Quale riaffermazione della sovranità degli Stati Uniti, la dichiarazione del Presidente Trump mal si concilia con l’eventualità di un nuovo negoziato in materia di cambiamento climatico, più volte prospettata nel discorso esaminato. Al più, può immaginarsi uno strumento internazionale che conceda alle Parti degli spazi di discrezionalità ancora maggiori rispetto ai margini di libertà già lasciati dall’Accordo di Parigi. Siffatto strumento non solo si differenzierebbe di poco dalla Convenzione quadro sul cambiamento climatico, ma difficilmente sarebbe una risposta efficace alla minaccia del surriscaldamento globale.