Stefania Bariatti, Università di Milano

1. Il Regolamento (CE) n. 1346/2000 sulle procedure di insolvenza è il quarto regolamento fondato sull’art. 81 TFUE ad essere sottoposto a revisione, dopo i Regolamenti (CE) n. 1347/2000 (Bruxelles II), n. 1348/2000 (notifiche) e n. 44/2001 (Bruxelles I). Si tratta dei primi quattro regolamenti adottati immediatamente dopo l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, che erano basati su precedenti convenzioni tra gli Stati membri. Solo la Convenzione di Bruxelles del 1968 era in vigore e, come è noto, aveva già subito varie modifiche nel corso degli anni per risolvere alcuni problemi di applicazione o per venire incontro alle esigenze dei nuovi Stati membri, o ancora per allinearne il testo alla convenzione conclusa con Stati terzi a Lugano nel 1988.
Sebbene il funzionamento e l’applicazione del Regolamento sull’insolvenza siano stati oggetto di valutazioni positive da parte degli operatori, alcune modifiche erano state suggerite per migliorare le sue disposizioni o risolvere alcune difficoltà di applicazione. L’aggiornamento della sua struttura era ritenuto necessario anche per contribuire ad aiutare le imprese e gli individui a superare la crisi economica e sociale recente. Invero, il Regolamento sull’insolvenza era già obsoleto per alcuni aspetti al momento dell’adozione poiché era basato su una convenzione firmata nel 1995 e rifletteva così un approccio all’insolvenza in parte sorpassato, secondo il quale un debitore non poteva mai superare le proprie difficoltà e la soluzione della crisi poteva essere solo il fallimento e la liquidazione dei beni.
La Commissione aveva inizialmente identificato alcuni problemi nell’applicazione del Regolamento (CE) n. 1346/2000 e aveva costituito un gruppo di esperti, aveva commissionato la preparazione di un rapporto relativo all’applicazione negli Stati membri ed aveva lanciato una consultazione pubblica. I problemi individuati riguardavano (a) l’ambito di applicazione del Regolamento, in particolare se dovesse applicarsi anche alle procedure di pre-insolvenza e alle ristrutturazioni che non prevedono lo spossessamento del debitore; (b) il forum shopping e l’interpretazione della nozione di “centro degli interessi principali” (“COMI”) del debitore; (c) il coordinamento delle procedure principale e secondaria/e; (d) l’applicazione del Regolamento ai gruppi di società; (e) l’applicazione delle disposizioni sulla legge applicabile; (f) la cooperazione tra giudici, tra liquidatori e tra giudici e liquidatori; (g) la circolazione delle informazioni sulle procedure in corso.
Questa lista di argomenti venne poi ridotta poiché i rapporti nazionali e i contatti tra gli Stati membri e la Commissione avevano mostrato che la soluzione di alcuni problemi non era urgente e quella di altri richiedeva l’armonizzazione delle norme nazionali. Di conseguenza, la Commissione si concentrò su cinque aree di intervento, cioè l’ambito del Regolamento, l’interpretazione del COMI e il suo spostamento, il coordinamento delle procedure, la circolazione delle informazioni e l’insinuazione dei crediti, e infine le procedure relative a gruppi di imprese. La proposta includeva anche alcune disposizioni di natura sostanziale volte ad armonizzare le legislazioni nazionali per quanto necessario.
L’intento della Commissione era di offrire una risposta alla crisi e indicare nuove soluzioni attraverso un nuovo approccio europeo, volto a modernizzare le norme europee sull’insolvenza al fine di agevolare la sopravvivenza delle imprese e offrire una seconda opportunità agli imprenditori, come esplicitato nella Comunicazione della Commissione “Un nuovo approccio europeo al fallimento delle imprese e all’insolvenza”. In questa prospettiva, vari Stati membri avevano già proceduto negli ultimi anni a modificare le norme nazionali sull’insolvenza introducendo nuove procedure per la riorganizzazione e la ristrutturazione delle imprese. In questo processo la Commissione, sostenuta dal Parlamento europeo e dal Consiglio, ha inteso sostenere questo sforzo degli Stati membri anche attraverso l’armonizzazione o il ravvicinamento delle legislazioni nazionali, così da agevolare il ricorso al credito nell’Unione.
Sulla base della proposta della Commissione, presentata alla fine del 2012 (v. anche la Raccomandazione del 2014), il Consiglio e il Parlamento europeo hanno adottato il nuovo Regolamento (UE) 2015/848. Rispetto al testo iniziale sono state introdotte alcune modifiche significative, soprattutto per quanto riguarda le procedure relative a gruppi di imprese. Alcuni aspetti problematici, tuttavia, sono rimasti senza risposta e potranno essere affrontanti in un momento successivo, eventualmente nel corso del processo avviato per l’armonizzazione delle norme nazionali in materia.

2.1. In primo luogo il nuovo Regolamento si inserisce pienamente nel nuovo approccio europeo all’insolvenza, che vede con favore il salvataggio delle imprese, includendo nello scopo delle regole uniformi anche le procedure di pre-insolvenza e quelle che non prevedono lo spossessamento del debitore. È evidente che il successo di questa impostazione dipende dal momento nel quale si prende coscienza della necessità di un intervento, che avrà maggiori probabilità di successo se avviato per tempo.

2.2. In secondo luogo, è stata precisata la nozione di COMI per gli individui e i professionisti, mentre per le imprese sono state codificate alcune definizioni e precisazioni contenute in varie sentenze interpretative della Corte di giustizia, in particolare nei casi Eurofood, Interedil e Burgo. Inoltre, sono state inserite alcune disposizioni che, imponendo al giudice di valutare con attenzione la propria giurisdizione attraverso l’esame delle circostanze che provano la localizzazione del COMI, mirano a ridurre o quanto meno scoraggiare il forum shopping e il trasferimento fraudolento o abusivo del COMI. In proposito, il Parlamento ha sostenuto con molto vigore ed è riuscito a imporre un termine minimo, diverso per le imprese e gli individui, che deve trascorrere prima che il giudice del paese nel quale il COMI è stato trasferito possa affermare la propria giurisdizione. Si tratta di una scelta che non pare pienamente conforme al principio di libera circolazione espresso nelle note sentenze Centros e Inspire Art e che può rivelarsi pregiudizievole quando sia necessario agire con tempestività e urgenza per il salvataggio di imprese in difficoltà, che dovranno invece attendere che tale periodo sia trascorso. D’altra parte, non si può ignorare che la concorrenza tra ordinamenti avviata dalla sentenza Centros e l’attuale spinta alla modernizzazione del diritto dell’insolvenza, anche attraverso l’adeguamernto alla Raccomandazione della Commissione del 2014, hanno portato all’introduzione negli Stati membri di procedure molto simili, che potrebbero ridurre gli incentivi al trasferimento del COMI, anche quando non sia abusivo ma sia realizzato con il consenso dei creditori alla ricerca di un ambiente giuridico favorevole al salvataggio.
Sempre in materia di giurisdizione – e in via di eccezione rispetto al favore manifestato dalla Corte di giustizia per la centralizzazione delle controversie presso il giudice dell’apertura della procedura principale, che pur trova posto nel nuovo testo – il Regolamento (UE) 2015/848 dispone che possano essere portate davanti al giudice del domicilio del convenuto sia le domande proposte ai sensi del Regolamento (UE) n. 1215/2012 (Bruxelles I-bis), sia quelle fondate sullo stesso Regolamento (UE) 2015/848. Sebbene l’intento della disposizione sia condivisibile, non è chiaro se essa si applicherà anche nel caso di domande rivolte contro una pluralità di convenuti, fondate sull’art. 8 n. 1 del Regolamento Bruxelles I-bis.

2.3. In terzo luogo, il Regolamento (UE) 2015/848 introduce nuove disposizioni sul coordinamento tra procedure principali e procedure secondarie, che accolgono le critiche manifestate contro queste ultime, alle quali si rimprovera di impedire o rendere comunque più complessa la gestione delle attività del debitore e di conseguenza il miglior soddisfacimento dei creditori. La soluzione adottata consiste nel garantire la precedenza della procedura principale e la soddisfazione delle pretese dei creditori localizzati in altri Stati membri, che avrebbero potuto essere soddisfatte in procedure secondarie, sulla base delle leggi di questi Stati, come se le procedure secondarie fossero state aperte. Si parla in proposito di procedure secondarie “sintetiche” o “virtuali”.
Alcuni aspetti di queste nuove disposizioni saranno chiariti dalla prassi, soprattutto per quanto riguarda la natura degli impegni che l’amministratore della procedura principale potrà assumere nei confronti del creditori localizzati in altri Stati membri e la legge a essi applicabile.

2.4. Per quanto riguarda la cooperazione tra procedure, merita segnalare le nuove disposizioni sulla cooperazione tra giudici e il ruolo riconosciuto ai protocolli tra amministratori delle procedure, che possono seguire modelli e best practices adottati da organizzazioni o associazioni europee e internazionali. Vengono in considerazione, in particolare, i principi promossi dall’American Law Institute e dall’International Insolvency Institute: Global Principles for Cooperation in International Insolvency Cases e le European Communication and Cooperation Guidelines for Cross-border Insolvency, sviluppate nell’ambito di Insol Europe.
Per quanto riguarda, invece, la pubblicità delle procedure, il Regolamento (UE) 2015/848 dispone che in tutti gli Stati membri siano istituiti registri pubblici, disponibili su internet e interconnessi attraverso il portale e-Justice, nei quali sia iscritta l’apertura delle procedure di insolvenza e siano riportate le principali informazioni che permettano ai creditori di venirne a conoscenza e di esercitare i propri diritti, incluso quello di impugnare la decisione di apertura. Il costo dei registri sarà sostenuto in parte dall’Unione europea e in parte dagli Stati.

2.5. Infine, un’ampia parte del Regolamento è dedicata alle procedure di insolvenza di società facenti parte di un gruppo. Si tratta di un importante passo avanti che mira a colmare una lacuna del Regolamento (CE) n. 1346/2000, che i giudici nazionali hanno cercato di risolvere attraverso un’interpretazione estensiva della nozione di COMI volta a concentrare la gestione della crisi del gruppo in un solo Stato. Il Regolamento (UE) 2015/848 non solo introduce un obbligo di coordinamento e di cooperazione tra i giudici, tra gli amministratori delle procedure e tra i giudici e gli amministratori delle procedure, che già era contenuto nella proposta della Commissione, ma soprattutto, su iniziativa del Parlamento europeo, istituisce una procedura di coordinamento di gruppo nella quale, sotto la guida di un unico coordinatore, verrà gestita in modo efficiente la procedura di insolvenza delle varie società del gruppo.

3. Da quanto sopra sommariamente esposto risulta con evidenza che il Regolamento (CE) n. 1346/2000 ha subito una revisione sostanziale, che permetterà alle nuove regole di contribuire al soddisfacimento delle esigenze degli operatori coinvolti nella gestione delle crisi di impresa in un quadro europeo e internazionale che ancora stenta a migliorare dal punto di vista economico e finanziario. Il passo successivo, già avviato, porterà al ravvicinamento delle norme nazionali in materia di insolvenza, così diminuendo le distorsioni e le divergenze di trattamento per i debitori.