Susanna Cafaro, Università del Salento

È giunto a sentenza il caso Gauweiler (C-62/14), il primo rinvio pregiudiziale inoltrato dalla Corte costituzionale federale tedesca alla Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Per quanto la decisione della Corte confermi le aspettative di molti osservatori (noi inclusi), è sempre molto interessante seguire il filo del ragionamento seguito della Corte così come lo è cogliere nella motivazione della sentenza tutti gli interessi e le argomentazioni in gioco. Il procedimento infatti ha visto molti importanti protagonisti oltre ai numerosi attori del giudizio principale: tre istituzioni europee (Parlamento, Commissione e – naturalmente – BCE) e ben undici Stati membri.

Il rinvio operato dalla Corte costituzionale federale tedesca verteva, com’è noto, tanto sulla competenza della Banca centrale europea ad adottare il programma noto come OMT (Outright Monetary Transactions), ovvero operazioni definitive monetarie, di fatto operazioni di acquisto, potenzialmente illimitato, di titoli di debito pubblico di Paesi dell’area euro in difficoltà, pronte a scattare in caso di richiesta da parte degli Stati, quanto sulla sua legittimità a fronte dell’art. 123 TFUE che vieta all’istituto di emissione europeo l’acquisto diretto di titoli di debito pubblico.

La deliberazione con cui la BCE varava il programma OMT veniva adottata dal Consiglio direttivo della BCE il 6 settembre 2012 – dettata dalla profonda crisi dei debiti sovrani, quando il differenziale tra i titoli di debito pubblico (spread) aveva raggiunto valori tali da far temere una frantumazione dell’unione monetaria e che di fatto già era un grave sintomo di frammentazione dei mercati finanziari atto a rendere più difficile la trasmissione delle misure di politica monetaria.

Nel comunicato stampa, pubblicato lo stesso giorno, l’istituto di emissione europeo spiegava le caratteristiche del nuovo strumento, ne garantiva la sterilizzazione in termini di inflazione e prometteva che non avrebbe fatto sconti agli Stati beneficiari quanto alla disciplina di bilancio, garantita da una stretta condizionalità, non gestita direttamente dalla BCE, ma piuttosto dai governi stessi associando strettamente il Meccanismo europeo di stabilità ad ogni intervento.

Tuttavia, tale strumento non è stato di fatto mai tradotto in realtà e ne manca perfino la normativa di attuazione: l’effetto annuncio è stato di per sé sufficiente a generare le conseguenze attese sui mercati finanziari, dimostrando ancora una volta la capacità della BCE e del suo Presidente di maneggiare la comunicazione come strumento non convenzionale di politica monetaria.

Le Outright Monetary Transactions erano in ogni caso atte a suscitare accese reazioni – soprattutto in Germania – di cui l’ordinanza di rimessione della Corte costituzionale federale tedesca è un significativo esempio: la BCE si muoveva, infatti,  sul limitare delle proprie competenze. In primo luogo in quanto titolare di competenze di politica monetaria ma non di politica economica giacché l’art. 127 TFUE prevede che il suo obiettivo sia “il mantenimento della stabilità dei prezzi” e, solo “fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi, il SEBC sostiene le politiche economiche generali nell’Unione”. In secondo luogo perché l’art. 123 TFUE le vieta categoricamente di concedere “scoperti di conto o qualsiasi altra forma di facilitazione creditizia a istituzioni, organi od organismi dell’Unione, alle amministrazioni statali, agli enti regionali, locali o altri enti pubblici, ad altri organismi di diritto pubblico o a imprese pubbliche degli Stati membri, così come l’acquisto diretto presso di essi di titoli di debito”.

Che la BCE fosse consapevole delle possibili reazioni – soprattutto in Germania – dell’adozione del programma OMT è noto, sia alla luce dei precedenti (v. Pringle) che delle difficoltà incontrate in Consiglio direttivo ogni volta che si è trattato di adottare strumenti d’intervento per la crisi dell’eurozona, si veda da ultimo il caso del quantitative easing. Proprio per questo, tanto nel comunicato stampa citato dalla sentenza che nel bollettino del mese successivo, essa spiegava come quello che poteva sembrare un aggiramento della lettera dei trattati (l’acquisto di titoli del debito pubblico non dallo Stato in crisi ma sul mercato secondario) ne rispettava invece pienamente lo spirito.

La Corte di giustizia avrebbe potuto facilmente sottrarsi alla responsabilità di una pronuncia, accogliendo le corpose eccezioni di ricevibilità da parte di Italia, Irlanda, Olanda, Spagna, Francia, Grecia, Portogallo e Finlandia nonché del Parlamento,della BCE e della Commissione. In assenza di atti di attuazione, il programma OMT  sarebbe così stato sottratto ad un sindacato scomodo in quanto mero strumento di comunicazione e non atto dell’Unione impugnabile.

La Corte sceglie invece di andare fino in fondo e fornire alla BCE il supporto di una interpretazione ad essa favorevole. Ribatte dunque a tali eccezioni che (i) l’eventuale natura ipotetica delle argomentazioni sollevate dai ricorrenti non rileva poiché spetta al giudice a quo “assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolarità del caso di specie, tanto la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, quanto la rilevanza delle questioni” (punto 24); (ii) l’assenza di atti attuativi “non priva del loro oggetto i ricorsi nei procedimenti principali, in quanto il diritto tedesco consente, a certe condizioni, la concessione di una tutela giurisdizionale preventiva in una situazione siffatta” (punto 27).

La Corte coglie anche l’occasione per ricordare alla Corte costituzionale federale tedesca che “secondo una costante giurisprudenza della Corte, una sentenza emessa da quest’ultima a titolo pregiudiziale vincola il giudice nazionale, quanto all’interpretazione o alla validità degli atti delle istituzioni dell’Unione di cui trattasi, ai fini della soluzione della lite nel procedimento principale” (punto 16), sollecitata in questo da una opportuna osservazione preliminare dell’Italia quanto al fatto che apparentemente  “il giudice del rinvio non riconosce un valore interpretativo definitivo e vincolante alla risposta che la Corte fornirà a tale domanda”, una perplessità che nasce spontanea alla lettura dell’ordinanza di rimessione e che sembra rafforzata dalla posizione sostenuta dal Governo tedesco.

Nel merito, la Corte si sofferma sulle attribuzioni di competenza del Sistema europeo di banche centrali –e dunque anche sulla delimitazione della politica monetaria – sul rispetto del principio di proporzionalità e sul rispetto dell’art. 123 TFUE.

Quanto al primo punto, la Corte evidenzia il margine di discrezionalità lasciato alla BCE nel definire e attuare la politica monetaria, laddove il Trattato si limita a precisarne l’obiettivo: la stabilità dei prezzi.  Nel far ciò evidenzia come la frammentazione dei mercati finanziari a cui la misura era intesa a porre rimedio fosse di per sé un ostacolo all’unicità della politica monetaria della zona euro, cui veniva a mancare un’importante cinghia di trasmissione.

Quanto alla modalità di intervento prospettata, la Corte fa notare come le operazioni di mercato aperto –comprare e vendere titoli negoziabili – siano effettivamente previste dal diritto primario dell’Unione all’articolo 18.1 dello Statuto del Sistema europeo di banche centrali.

Nell’affrontare il tema della proporzionalità, la Corte si addentra sempre più nelle argomentazioni addotte dalla BCE a sostegno del proprio operato (o forse dovremmo dire del “prospettato operato”) e  – pur riconoscendo alla Banca una discrezionalità tecnica sulla cui soglia il giudice deve arrestarsi (punto 68) e che non necessariamente deve essere precisata passo passo nelle motivazioni dell’atto (punto 70) che qui neanche c’è (!) –  finisce con il riconoscere che sì, la misura era sicuramente utile allo scopo e adeguatamente ponderata dall’istituzione (punti 72-80), come anche proporzionale. Infatti il programma di acquisto di titoli di debito, pur essendo nelle intenzioni illimitato, si limita di fatto: (i) ai titoli a breve (scadenza inferiore ai tre anni); (ii) di Stati soggetti a programmi di aggiustamento macroeconomico e (iii) la cui situazione non sia tuttavia così deteriorata da non avere accesso al mercato.

Nell’ultimo punto – il rispetto dell’art. 123 – la Corte segue dichiaratamente il solco delle già osservate conclusioni dell’avvocato generale Cruz Villalón che è d’altronde il solco delle argomentazioni della BCE stessa: l’articolo vieta il finanziamento monetario del debito al fine di prevenire un potenziale rilassamento delle finanze pubbliche, ovvero l’emissione eccessiva da parte degli Stati di titoli di debito garantita da un piano di acquisto dell’istituto di emissione.

Tale divieto appare sì aggirato da un acquisto sul mercato secondario, ma così non è, perché la BCE non annuncerebbe in anticipo tale acquisto, che avverrebbe a prezzi di mercato e solo nei confronti di Stati la cui disciplina di bilancio è comunque garantita da stretta condizionalità nell’ambito di un programma di aggiustamento del Meccanismo europeo di stabilità. Un secondo rischio, quello inflattivo, verrebbe altresì sterilizzato dalla BCE stessa attraverso un ritiro di liquidità di entità corrispondente. L’insieme delle garanzie di cui la BCE circonderebbe tali operazioni, insomma, sarebbe sufficiente a garantire lo spirito del Trattato e a rispettare la ratio dell’art. 123.

Per quanto tali garanzie valgono a ridurre il rischio di perdite, tale rischio tuttavia esiste, dice la Corte, in ciò rispondendo ai timori sollevati dai ricorrenti nel giudizio a quo come anche in quello in esame. I rischi fanno parte della gestione della politica monetaria e questo appare fin troppo evidente dando una scorsa allo statuto, che prevede il ricorso a strumenti di mercato aperto, operazioni sui cambi, o ancora uno schema di ripartizione delle perdite (all’art. 33).

Ma qualche volta i rischi bisogna correrli.

La Corte dunque ritiene che la BCE, varando il mai attuato programma OMT, sia rimasta nell’alveo delle proprie competenze, abbia annunciato il ricorso a strumenti di cui disponeva, utili e proporzionati rispetto agli obiettivi, assumendosi un rischio che rientra comunque nelle sue funzioni di banca centrale. È una sentenza da cui la BCE esce senz’altro rafforzata.

Ora siamo curiosi di vedere cosa dirà la Corte costituzionale federale tedesca.