Giulia Borgna, Università di Palermo e Max Planck Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Premessa

Le violenze perpetrate dalle forze di polizia nel corso dell’irruzione nella scuola Diaz-Pertini in occasione del summit del G8 di Genova «devono essere qualificate come tortura» ai sensi dell’art. 3 CEDU. Un danno (tutt’altro che metaforico), questo, cui si è aggiunta la beffa, ossia l’impunità dei colpevoli, giacché l’Italia non dispone di una legislazione penale adeguata per punire i casi di tortura. È quanto stabilito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo che, con sentenza resa all’unanimità il 7 aprile 2015 nel caso Cestaro, ha (purtroppo, assai prevedibilmente) condannato l’Italia in relazione ai fatti della Diaz-Pertini per violazione del divieto di trattamenti inumani e degradanti di cui all’art. 3 CEDU, nel suo volet tanto sostanziale quanto procedurale. Peraltro, in ragione delle carenze strutturali della legislazione penale, la Corte ha indicato allo Stato italiano le misure generali da adottare per porre fine alle riscontrate violazioni della CEDU, ossia l’introduzione di strumenti giuridici idonei a sanzionare adeguatamente i responsabili degli atti di tortura.

La questione sottoposta alla Corte europea

Ripercorriamo brevemente una vicenda tristemente nota. Il 19, 20 e 21 luglio 2001 si svolgeva a Genova il vertice dei Capi di Stato e di Governo del G8. Tale evento fu accompagnato da numerose manifestazioni di protesta, alcune delle quali segnate da gravi disordini e da episodi di violenza su larga scala (come già constatato dalla medesima Corte in Giuliani e Gaggio [GC], sentenza 24 maggio 2011, par. 12-30).

Nella sera del 21 luglio 2001, la Polizia di Stato organizzava ed eseguiva – con l’impiego di un imponente numero di mezzi e uomini – una perquisizione del complesso scolastico “Diaz” finalizzata alla ricerca di armi. Vi era, infatti, il sospetto che nel complesso fossero presenti armi di vario genere e che ivi potessero trovarsi anche alcuni individui appartenenti al c.d. movimento “Black Bloc”.

Tuttavia, oltre a risultare a posteriori assolutamente ingiustificato, l’intervento delle forze dell’ordine fu tutt’altro che pacifico e molte delle persone coinvolte nell’operazione di polizia dovettero ricevere assistenza da parte del personale medico o essere trasferiti in strutture ospedaliere a causa delle lesioni riportate. Tra le vittime anche il ricorrente, Arnaldo Cestaro, che a seguito delle brutali percosse subite aveva riportato fratture multiple, con gravi conseguenze fisiche anche di carattere permanente.

Le modalità di esecuzione dell’operazione de qua, nonché le decisioni che l’avevano preceduta e seguita, sono state oggetto di indagine da parte dell’autorità giudiziaria italiana al fine di accertare l’eventuale rilevanza penale di talune condotte (i fatti del G8 sono all’esame della Corte di Strasburgo anche in relazione alle violenze perpetrate a Bolzaneto: cfr. ricorso n. 28923/09, Azzolina e altri c. Italia, e ricorso n. 67599/10, Kutschkau e altri c. Italia, entrambi comunicati al Governo italiano in data 18 dicembre 2012 e dall’esito ormai praticamente scontato).

All’esito delle indagini preliminari, la Procura della Repubblica di Genova chiedeva il rinvio a giudizio di alcuni dei presunti responsabili degli episodi di violenza, contestando loro numerosi capi d’imputazione, fra cui i reati di lesioni personali (semplici e aggravate) e calunnia.

Al termine del giudizio di primo grado, il Tribunale di Genova aveva condannato dodici persone fra agenti e funzionari di polizia, liquidando anche risarcimenti in favore delle vittime costituitesi parti civili (compreso il ricorrente). Già in primo grado, però, la quasi totalità dei condannati aveva usufruito dell’indulto. Durante il processo di appello e di legittimità, poi, la scure della prescrizione si era abbattuta sull’imponente impianto accusatorio, completamente azzerando il numero delle condanne dei soggetti responsabili per gli episodi di violenza.

Per questo motivo, il ricorrente si era rivolto alla Corte di Strasburgo lamentando la violazione dell’art. 3 CEDU, nel suo volet sostanziale, per aver subito atti di violenza situati ben al di là della “soglia minima di gravità” comunemente accolta nella giurisprudenza convenzionale, e nel suo volet procedurale, in ragione della inidoneità strutturale della legislazione penale ad offrire risposte soddisfacenti in relazione ad atti di tortura. Segnatamente, secondo il ricorrente, la perdurante assenza di un’apposita fattispecie incriminatrice nell’ordinamento italiano aveva consentito agli autori materiali delle violenze di uscire sostanzialmente indenni dal procedimento penale a loro carico, beneficiando della prescrizione e scampando all’irrogazione di qualsivoglia sanzione disciplinare.

La violazione dell’art. 3 CEDU nel suo volet sostanziale

La prima questione su cui la Corte è stata chiamata a confrontarsi riguardava le violenze fisiche e psichiche perpetrate dagli agenti delle forze dell’ordine nella scuola “Diaz-Pertini”. In buona sostanza, i giudici di Strasburgo sono stati chiamati a valutare se lo Stato italiano – per il tramite dei suoi organi – si sia reso direttamente responsabile di atti qualificabili come “tortura” alla stregua dei criteri ermeneutici accolti nella sua consolidata giurisprudenza.

Francamente non ci voleva un indovino per pronosticare la condanna dell’Italia per violazione dell’art. 3 CEDU. D’altronde, in perfetta sintonia con il principio di sussidiarietà, la Corte di Strasburgo non ha dovuto far altro che richiamare i passaggi più forti delle pronunce interne che, con vivida brutalità e senza filtro alcuno nel tentativo di operare una ricostruzione sistematica della verità “storica” (oltre che processuale), hanno sollevato il velo di omertà sugli aspetti più vergognosi e brutali di quella che Amnesty ha definito come «la più grave sospensione dei diritti democratici in un Paese occidentale dopo la Seconda guerra mondiale» (una vera e propria «macelleria messicana» secondo i nostri giudici di legittimità).

Incontestabile, agli occhi della Corte, è apparso il fatto che l’aggressione fisica e morale subita dal ricorrente ricadesse nell’alveo di protezione dell’art. 3 CEDU. D’altronde, il Governo non soltanto non ha in alcun modo provato che la causa delle violenze perpetrate nella Diaz fosse da ricercarsi aliunde, ma ha sostanzialmente ratificato – nell’estrema speranza di sottrarsi alla prevedibile condanna in sede europea – la ricostruzione fattuale operata dai giudici nazionali (cfr. Cestaro, par. 170).

Parimenti incontestabile, secondo i giudici di Strasburgo, era la sussistenza del duplice elemento costitutivo della “tortura” ai sensi dell’art. 3 CEDU, ossia: i) il superamento della c.d. soglia minima di gravità; e ii) l’intenzionalità del trattamento, il quale deve essere inflitto al precipuo scopo di «ottenere informazioni, punire o intimidire» (cfr., ex multis, Ilhan c. Turchia [GC], 27 giugno 2000, par. 85; El-Masri c. Macedonia [GC], 13 dicembre 2012, par. 197).

In particolare, la Corte ha rilevato come gli atti di violenza commessi dalle forze dell’ordine – circostanza già constatata dalla Cassazione – fossero stati «totalmente gratuiti» (cfr. Cestaro, par. 182), fonte di «dolori e sofferenze acute (…) di carattere particolarmente grave e crudele» (cfr. ibidem, par. 179), connotati dall’elemento dell’intenzionalità aggravato dal tentativo di nascondere l’accaduto e assolutamente privi di qualsivoglia nesso di causalità con la condotta del ricorrente. D’altronde, secondo la Corte, le modalità esecutive dell’operazione nella scuola si erano rivelate assolutamente distoniche rispetto al fine dichiarato dalle autorità di polizia di “mettere in sicurezza” il complesso scolastico. In conclusione, mutuando le parole della Suprema Corte, la violenza perpetrata alla “Diaz” è stata di una gravità inusitata e assolutamente «non giustificata (…), punitiva, vendicativa e diretta all’umiliazione e alla sofferenza fisica e mentale delle vittime» e, dunque, in patente contrasto con l’art. 3 CEDU.

In quest’ottica, peraltro, la Corte ha categoricamente respinto l’eccezione (tacita) del Governo secondo cui la gravità dei maltrattamenti avrebbe dovuto essere “relativizzata” nel più generale contesto di tensione che aveva segnato lo svolgimento del G8 (cfr. Cestaro, par. 185). È il ben noto (e spesso abusato) argomento della “ragione di Stato”, cioè di una circostanza eccezionale che dovrebbe consentire di sfumare, comprimendoli o sospendendoli, la portata dei diritti fondamentali. Eppure, rammenta la Corte, il divieto di tortura e trattamenti inumani e degradanti rientra fra quegli obblighi convenzionali che non soffrono eccezione alcuna. Nessuna circostanza eccezionale, quale essa sia, che si tratti dello stato di guerra o della minaccia del terrorismo, giustifica una limitazione della sua messa al bando o un suo bilanciamento con interessi confliggenti (cfr. Cestaro, par. 188; analogamente, El-Masri [GC], cit., 195).

La violazione dell’art. 3 CEDU nel suo volet procedurale

Ma vi è di più. Nella seconda parte della pronuncia – quella indubbiamente più interessante e dalla portata innegabilmente più pervasiva, che trascende il caso concreto e giustifica addirittura l’indicazione di misure generali al Governo – la Corte di Strasburgo ha riscontrato una violazione dell’art. 3 CEDU, stavolta nel suo volet procedurale. Sul banco degli imputati il reato di tortura “che non c’è” e la colpevole inerzia del legislatore.

Secondo il ricorrente, contrariamente agli stringenti obblighi di carattere procedurale imposti dall’art. 3 CEDU – segnatamente, la conduzione di un’indagine celere ed effettiva, l’individuazione e la punizione dei responsabili, l’irrogazione di una pena congrua e proporzionata al fatto, l’inoperatività della prescrizione, la preclusione di accesso a benefici premiali (individuali e collettivi) e l’applicazione di sanzioni disciplinari (cfr. Cestaro, par. 204-212; analogamente, fra i molti, Gäfgen c. Germania [GC], 1 giugno 2010; Darraj c. Francia, 4 novembre 2010) – la risposta dell’ordinamento italiano alle violenze della “Diaz” era stata assolutamente ineffettiva, parziale e inadeguata, giacché aveva consentito agli autori materiali di uscire sostanzialmente indenni dal procedimento penale a loro carico.

Ed è proprio in questa chiave che la Corte di Strasburgo ha letto la vicenda “Diaz”, emblematicamente rilevando come, all’esito del procedimento penale, «nessuno sia stato condannato per i maltrattamenti perpetrati … in danno del ricorrente, atteso il decorso dei termini prescrizionali per il reato di lesioni semplici e aggravate» (cfr. Cestaro, par. 221), neppure a mere sanzioni disciplinari (cfr. ibidem, par. 227). Ecco allora che l’impunità dei colpevoli finisce per rappresentare l’ultimo atto (la beffa finale) dell’ingiustizia – o assenza di giustizia – riservata alle vittime di tortura.

Eppure, in questo desolante scenario di impunità – ci tiene a precisare la Corte – nulla può rimproverarsi al potere giudizario, impotente nel fronteggiare un fenomeno criminoso senza disporre degli strumenti repressivi idonei. Il che consente alla Corte di Strasburgo di “svelare” (come se ce ne fosse stato bisogno) il vero “colpevole”: il sistema repressivo italiano. Secondo la Corte, esso risulta del tutto «inadeguato per rispondere all’esigenza di sanzionare gli atti di tortura … e privo dell’effetto deterrente necessario per prevenire in futuro analoghe violazioni dell’art. 3 CEDU» (cfr. ibidem, par. 224). L’assenza di una risposta punitiva adeguata, peraltro, vanifica, ai fini della sussistenza della qualità di vittima ai sensi dell’art. 34 CEDU, l’esplicito riconoscimento della violazione da parte delle autorità statali e la liquidazione al ricorrente di un importo a titolo risarcitorio (cfr. ibidem, par. 229-231).

La perdurante e colpevole assenza di un reato di “tortura”

A ben vedere, però, la legislazione penale di uno Stato è nulla più che il mero riflesso dell’operato del suo legislatore e, nel caso dell’ordinamento italiano, le carenze strutturali della legislazione penale rispecchiano fedelmente la colpevole e perdurante latitanza del nostro legislatore (un «boicottaggio mascherato», come lo definisce Pugiotto) dinanzi ad un’esigenza, quella di una adeguata ed effettiva criminalizzazione della tortura, che avrebbe meritato la sua incondizionata e prioritaria attenzione.

Ad oggi, invece, nonostante gli obblighi di criminalizzazione vigenti a livello costituzionale e sovranazionale, il legislatore ha sempre evitato l’introduzione di una fattispecie incriminatrice ad hoc, accampando giustificazioni francamente oramai inaccettabili (su tutte, la miope convinzione che “la tortura in Italia non esiste”, tant’è che la “Diaz” sarebbe un “episodio isolato”, l’illusione circa il fatto che già viga nel nostro ordinamento “una batteria di norme repressive” e il timore di imporre, attraverso una criminalizzazione della tortura, una “spada di Damocle” sulla polizia). Un’inerzia – questa – alimentata nel corso dei decenni dalla costante prassi del Governo italiano di rispedire al mittente ogni critica rivoltagli da parte di numerosi organismi internazionali a tutela dei diritti umani (in primis, Comitato contro la tortura, Comitato europeo contro la tortura e Comitato ONU per i diritti umani), sul cui tavolo l’annosa questione della lacuna ordinamentale italiana giace già da anni e forma oggetto di puntuali e periodici rimproveri (cfr. Cestaro, par. 112-121).

Ebbene, stante la radicata refrattarietà “strutturale” del nostro legislatore a conformarsi a tali obblighi, la Corte ha ritenuto di indicare allo Stato italiano l’adozione di misure generali ai sensi dell’art. 46 CEDU, invitandolo, nella specie, ad introdurre gli «strumenti giuridici idonei a sanzionare adeguatamente i responsabili degli atti di tortura o di altri maltrattamenti ai sensi dell’art. 3 CEDU e a impedire che gli stessi possano beneficiare di istituti in contrasto con la giurisprudenza della Corte» (cfr. Cestaro, par. 246).

Ora, è vero che la Convenzione europea non impone esplicitamente di punire la tortura mediante un’apposita norma incriminatrice, richiedendo soltanto l’introduzione di un sistema repressivo adeguato ed effettivo in piena sintonia con l’ampia libertà di cui godono gli Stati nella scelta dei mezzi con cui conformarsi ai dicta della Corte e agli obblighi convenzionali. Eppure, ci pare che le criticità strutturali evidenziate nella sentenza Cestaro puntino tutte verso una strada “obbligata” nella fase di esecuzione: l’introduzione di una norma incriminatrice ad hoc.

Invero, la vicenda Diaz ha consentito di accendere i riflettori sul carattere drammaticamente deficitario del nostro sistema repressivo e al contempo di sollevare il velo di ipocrisia troppo a lungo calato sul tema. L’inadeguatezza della legislazione penale italiana ha, di fatto, costretto gli inquirenti ad articolare l’impianto accusatorio intorno a fattispecie espressive di una microcriminalità comune, assistite da cornici edittali irrisorie, incongrue e distoniche rispetto all’oggettiva gravità dei fatti, lasciando così aperta la strada a vari meccanismi di fuga (e.g., breve durata dei termini prescrizionali e anomala operatività di istituti premiali). Non sorprende, allora, che i colpevoli degli atti di tortura siano usciti sostanzialmente indenni dal procedimento penale a loro carico, approfittando di una punibilità “a maglie larghe”.

Peraltro, riteniamo che la vicenda de qua agitur non sia soltanto espressione dell’inefficienza del nostro sistema penale, che minaccia sanzioni draconiane poi inesorabilmente destinate a restare lettera morta per la prevalenza dei numerosi “meccanismi di fuga” ivi previsti. L’inadeguatezza della risposta punitiva dinanzi a violazioni dei diritti fondamentali così gravi, macroscopiche e sistematiche costituisce anche l’ennesimo esempio di una prassi piuttosto diffusa degli organi costituzionali cui nel nostro ordinamento è riservata la competenza a stipulare i trattati internazionali, i quali spesso procedono all’adattamento ai trattati mediante ordine di esecuzione senza curarsi di apprestare contestualmente le norme attuative o integrative che sono indispensabili affinché gli obblighi previsti dallo strumento convenzionale possano essere puntualmente adempiuti. Ratificare un trattato non basta a garantirne l’osservanza, giacché senza il necessario successivo provvedimento di attuazione molte delle sue disposizioni rischiano di restare lettera morta. E ciò è esattamente quanto avvenuto con i numerosi trattati che impongono obblighi di criminalizzazione della tortura cui l’Italia è parte (si pensi alla Convenzione contro la tortura del 1984 e allo Statuto della Corte penale internazionale).

Soltanto l’introduzione di una norma incriminatrice ad hoc, con una dosimetria sanzionatoria proporzionata al disvalore del fatto, accompagnata da termini prescrizionali lunghi (o, meglio ancora, inoperanti) e dal diniego di benefici premiali, potrebbe esercitare una reale efficacia deterrente e al contempo sconfiggere la diffusa convinzione che, in situazioni di emergenza, sia comunque consentito il ricorso alla tortura, in totale spregio al carattere assoluto del suo divieto.

Ma l’introduzione del reato di tortura rappresenta davvero la panacea di tutti i mali? Come evidenziato dalla Cassazione e dalla stessa Corte di Strasburgo, uno dei principali ostacoli ad una risposta punitiva adeguata in casi di tortura – in questo senso, la vicenda “Diaz” ci pare emblematica (cfr. Cestaro, par. 214-217) – è l’impenetrabile muro di omertà frapposto dalle forze dell’ordine alla identificazione dei colpevoli. Sicché, per evitare il crearsi o anche il favorire di possibili margini d’impunità, accanto all’introduzione di una normativa adeguata, si rendono necessarie forme stringenti di controllo sull’operato delle forze dell’ordine. D’altronde, a questo riguardo, è la stessa Corte a rammentare l’obbligo, gravante in capo agli Stati ai sensi dell’art. 3 CEDU, di dotare gli agenti di polizia operanti a volto coperto di un segno distintivo, nell’ottica di un corretto bilanciamento fra l’esigenza di preservarne l’anonimato e quella di consentirne l’identificazione qualora si rendano responsabili di atti contrari alla Convenzione (cfr. Cestaro, par. 217).

Considerazioni conclusive

Speriamo quindi che la pronuncia nel caso Cestaro sia il tanto atteso giro di boa che consenta finalmente di superare il prolungato stallo del nostro legislatore, facendo convergere le forze politiche verso una nozione condivisa di tortura racchiusa in una fattispecie incriminatrice ad hoc.

Già all’indomani della sentenza si parla di una “imminente” introduzione del reato di tortura nel nostro ordinamento e il primo passo sarebbe rappresentato dalla tempestiva approvazione in prima lettura da parte della Camera, già il 9 aprile 2015, del disegno di legge per l’introduzione del delitto di tortura nell’ordinamento italiano. Imminente? Dopo vent’anni di fallimentari iniziative legislative? Soltanto dopo l’ennesima condanna in sede sovranazionale? Sinceramente, non è facile mettere da parte lo scetticismo nei confronti di un legislatore che troppo spesso ha disatteso i propri impegni, lasciando che il divieto di tortura restasse nel nostro ordinamento un mero flatus vocis.

«Il caso non esiste. Esso non è che l’ignoranza delle cause che hanno prodotto un certo evento», scriveva David Hume. La vicenda “Diaz” non è un episodio isolato e sporadico, frutto del caso, sfortunato crocevia di un concorso di circostanze contingenti. In Italia si tortura, eccome. Ebbene, speriamo che ciò risulti chiaro ora anche allo Stato italiano e che questi, anziché tentare la strada del rinvio in Grande Camera nei prossimi tre mesi, sfrutti questo lasso di tempo per conformarsi senza ulteriori indugi a quegli obblighi internazionali troppo a lungo disattesi.