Corte Costituzionale italiana e Corte internazionale di giustizia in rotta di collisione sull’immunità dello Stato straniero dalla giurisdizione civile
Lorenzo Gradoni è professore associato di diritto internazionale presso l’Università di Bologna
Chi si appresta a commentare una sentenza recentissima e già “storica” come quella pronunciata dalla Corte costituzionale italiana il 22 ottobre scorso (n. 238 del 2014) può perlomeno beneficiare della certezza che quasi tutti l’abbiano letta (comunque, due utili sintesi si trovano qui e qui). È accaduto, in poche parole, che il custode della Costituzione ha dichiarato inoppugnabile, eppure inaccettabile, la sentenza del 3 febbraio 2012 con cui la Corte internazionale di giustizia, sulla base di un accertamento apparentemente meticoloso della consuetudine internazionale, ha condannato l’Italia per aver disconosciuto l’immunità della Germania nell’ambito di cause civili intentate da vittime italiane di crimini nazisti, le quali, esaurita ogni altra via di ricorso, avevano pensato di cercare giustizia in patria, trovando, dopo gli iniziali insuccessi patiti davanti ai giudici di merito, un’inattesa sponda nella Corte di cassazione, autrice della storica sentenza Ferrini (sent. S.U. n. 5044 dell’11 marzo 2004).
«Rotta di collisione?» – ci si potrebbe polemicamente chiedere leggendo il titolo di questo contributo – «si dovrebbe piuttosto parlare di uno scontro frontale!». La complessità della pronuncia non esclude tuttavia deduzioni diametralmente opposte.
La Corte costituzionale sembra voler tracciare, infatti, una radicale spartizione dello spazio giuridico: al di là del confine ordinamentale, un diritto internazionale “signoreggiato” dal principale organo giurisdizionale delle Nazioni Unite, i cui verdetti sono ritenuti dalla nostra Corte insindacabili anche quando appaiono insensibili all’esigenza di tutelare i diritti umani; al di qua, la Costituzione italiana, i cui principi fondamentali, custoditi dalla Consulta, fungono da baluardo contro la penetrazione di tali verdetti e delle norme internazionali consuetudinarie che ne costituiscono il fondamento (sempre secondo l’inoppugnabile giudizio della Corte internazionale). Due corti sovrane, ciascuna nel proprio ambito; due universi normativi paralleli.
Più che di una collisione tra le due Corti si dovrebbe quindi parlare di uno scontro tra Stato italiano e diritto internazionale, di un illecito ormai conclamato, perfezionato e persino rivendicato dalla Corte costituzionale ma in realtà emergente, a mio avviso, da un concorso di colpa, di cui la Corte internazionale di giustizia porta il peso maggiore. La metafora del titolo non è tuttavia casuale. Con la pronuncia del 22 ottobre, tra le due Corti si è instaurato un grave dissidio. I due “Palazzi”, per quanto apparentemente immobili, poiché saldamente incardinati nei rispettivi ordinamenti di riferimento (secondo l’immagine che la sentenza in commento ne offre), sono in rotta di collisione (ve ne sono di galleggianti), se non altro perché la Consulta, in sostanza, ha ingiunto agli organi dello Stato italiano di disobbedire alla Corte internazionale. Se perciò la Germania, che non sembra intenzionata a rinunciare all’esercizio dei diritti che la sentenza del 3 febbraio 2012 le riconosce (si veda qui), decidesse di riaprire il contenzioso all’Aja, la Corte internazionale di giustizia potrà compiere una manovra utile a evitare lo scontro: questa la tesi principale che proverò a difendere, senza tuttavia precipitarmi verso le conclusioni.
Tra le molte questioni che la sentenza solleva, intendo qui affrontane due soltanto. Si tratta di due punti non strettamente connessi, se non nel senso che il primo, che permette di saggiare la prospettiva rigorosamente dualista (o pluralista) nella quale si muove la Corte costituzionale, evocando così il tema della “chiusura” dell’ordinamento interno rispetto a valori normativi allogeni, può servire da preludio al secondo, che ruota attorno alla pratica dei “controlimiti” o “Solange”, intesa come una classe particolare di mosse compiute sullo scacchiere dei rapporti intersistemici allo scopo di incrementare il livello della tutela dei diritti individuali offerta dai sistemi giuridici interagenti.
La prima questione appartiene al dominio della “microfisica” dei rapporti tra ordinamento italiano e diritto internazionale. Il suo esame permette tra l’altro di spiegare un aspetto della sentenza in commento a prima vista paradossale. Il giudice remittente, il Tribunale di Firenze, con ordinanza del 21 gennaio 2014, aveva messo in dubbio la compatibilità della consuetudine internazionale (come accertata dalla Corte dell’Aja), o meglio della corrispondente norma interna di adattamento, con i principi fondamentali dell’ordinamento italiano. La Corte costituzionale gli ha dato pienamente ragione, eppure ha dichiarato la relativa questione di legittimità infondata (la Corte ha invece ritenuto fondati gli altri due rilevi, di cui qui non ci occupiamo e che concernono, rispettivamente, l’art. 1 della legge n. 848 del 17 agosto 1957, recante esecuzione della Carta delle Nazioni Unite, per la parte in cui impone, nella specie, l’osservanza delle decisioni della Corte internazionale di giustizia, e l’art. 3 della legge n. 5 del 14 gennaio 2013, contenente disposizioni di adattamento ordinario al verdetto con cui la medesima Corte ha condannato l’Italia: cfr. punti 4 e 5 della sentenza in commento).
Qual è la natura delle norme mediante le quali l’ordinamento italiano, in forza dell’art. 10, 1° co. Cost., automaticamente si adatta alla consuetudine internazionale? Se si tratta di norme non scritte di rango non inferiore a quello della Costituzione (fatti salvi i principi fondamentali), allora sembra evidente che la Corte costituzionale non potrebbe sindacarne la validità, essendo il suo mandato limitato alle «controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni» (art. 134 Cost.). Per risolvere questo problema di “competenza” – una sorta di aporia evidentemente creata dall’imprevisto prospettarsi di un contrasto tra consuetudine internazionale e principi interni irrinunciabili – la Consulta escogitò, nella celebre sentenza n. 48 del 1979, l’idea secondo cui il funzionamento del meccanismo automatico di adattamento si interrompe al cospetto di norme consuetudinarie internazionali incompatibili con i principi fondamentali del nostro ordinamento.
Questa ingegnosa costruzione rese caduco il concetto stesso di norma di adattamento alla consuetudine contraria a tali principi: se c’è conflitto tra questi ultimi e una consuetudine internazionale, la corrispondente norma di adattamento non viene prodotta, per cui il problema di sindacarne la validità, evidentemente, non si pone. In tali circostanze, pertanto, la Corte non compie un sindacato in senso proprio (sarebbe insensato saggiare la validità di una consuetudine internazionale alla luce di un parametro interno), ma si limita a risolvere una questione preliminare – la consuetudine internazionale è in parte qua compatibile con i principi fondamentali? – la cui positiva soluzione è presupposto necessario dell’accertamento di una norma interna di adattamento creata dal “trasformatore permanente” di cui all’art. 10, 1° co., Cost.
Di tutto ciò evidentemente non ha tenuto conto il Tribunale di Firenze (il giudice a quo), quando ha prospettato un conflitto tra una presunta norma di adattamento «prodotta nel nostro ordinamento» e i principi fondamentali espressi dalla Costituzione italiana. Ebbene, tale presunta norma semplicemente non può esistere. Ed è per questo motivo che la Corte costituzionale, in quanto persuasa, al pari del giudice remittente, dell’incompatibilità della consuetudine internazionale (come accertata dalla Corte dell’Aja) con i principi fondamentali del nostro ordinamento, ha definito «infondata» la questione da esso prospettata in rapporto all’art. 10, 1° co., Cost. (punto 3.5). Delizioso paradosso del dualismo: la Consulta e il giudice a quo sono in totale sintonia per quanto riguarda la sostanza, ma anche in totale disaccordo… perché i virtuosismi dualistici della prima mal si coordinano con il rudimentale armeggiare del secondo.
La sentenza in commento non si limita tuttavia a ribadire e affinare le nozioni già presenti nell’illustre precedente. Essa contiene a mio avviso un’importante novità, nel senso che permette di mettere a fuoco l’autentica ragion d’essere del funzionamento “intermittente” del meccanismo di adattamento alla consuetudine. Ho sempre creduto – e insegno da circa quindici anni – che tale marchingegno concettuale servisse a superare un limite che, come sopra evidenziato, l’art. 134 Cost. sembra imporre alla Corte costituzionale, la quale, alla luce di quella disposizione, non pare abilitata a valutare la legittimità delle “atipiche” norme di adattamento alla consuetudine internazionale. Ebbene, nella sua pronuncia più recente, la Corte nega recisamente l’esistenza di una tale preclusione, asserendo che l’art. 134 Cost. «assoggetta al controllo accentrato di costituzionalità tutte le leggi, gli atti e le norme le quali, pur provviste della stessa efficacia delle leggi formali, ordinarie e costituzionali, siano venute ad esistenza per vie diverse dal procedimento legislativo» (punto 2.1, corsivo mio). Qui la Corte intende riferirsi alla consuetudine internazionale in quanto tale e non anche alle norme interne di adattamento alla medesima; la formula che essa adopera è tuttavia abbastanza ampia da includere anche queste ultime. Ciò è pienamente confermato dalla secca frase con cui la Corte descrive la chiave di volta della sua giurisdizione: «la competenza di questa Corte è determinata dal contrasto di una norma [qualsiasi] con una norma costituzionale», ovviamente a eccezione di quelle sub-legislative (punto 3.2). Tutte le volte che si profila un conflitto con un principio fondamentale della Costituzione, poco importa quali siano l’origine e la natura della norma confliggente, la Consulta deve essere chiamata a – e dunque può – intervenire. Ma se la vera ragion d’essere del dispositivo ideato dalla Corte costituzionale nel 1979 non è – o non è più – fornita dal bisogno di superare un limite di competenza, allora perché la Corte continua a impiegarlo, peraltro, come si è visto, con crescente convinzione e acribia? La risposta è semplice.
L’importanza del dispositivo secondo cui la Corte, quando opera a tutela dei principi fondamentali dell’ordinamento, non valuta la legittimità di norme interne di adattamento alla consuetudine internazionale bensì solo il sussistere di un presupposto essenziale della loro esistenza (che è la conformità della consuetudine ai principi fondamentali), serve a relativizzare la portata di un altro precetto costituzionale, quello secondo cui le norme giudicate incostituzionali cessano di avere efficacia ex nunc (art. 136 Cost.). Una consuetudine internazionale che si pone in contrasto con i principi fondamentali del nostro ordinamento merita invece, in nome dell’importanza di tali principi e dell’integrità dell’ordinamento di cui essi sono garanzia, una “sanzione” più drastica: l’inesistenza della corrispondente norma di adattamento e quindi l’inefficacia ex tunc, per quanto riguarda il nostro sistema giuridico, di tale consuetudine (ai miei studenti dovrò quindi raccontare un’altra storia).
Ciò detto, a nessuno sfugge che il significato storico della sentenza in commento trascende ampiamente la microfisica dell’adattamento e le connesse sottigliezze dualistiche “all’italiana”. Perché non si può escludere che sia in atto un redde rationem tra “cultura dei diritti umani”, di cui le Corti supreme degli ordinamenti costituzionali liberal-democratici si considerano interpreti particolarmente qualificati, e un tradizionalismo diplomatico che la Corte internazionale di giustizia tenderebbe in qualche misura ancora a incarnare. Per quest’ultima, in particolare, l’esperienza del conflitto è nuova (di questo tipo di conflitto, che non è certo paragonabile ai passati attriti con il Tribunale internazionale penale per l’ex-Iugoslavia, a proposito dei quali la Corte ha imperiosamente sentenziato). Come vedremo, tuttavia, anche la Corte costituzionale italiana ha deciso di muoversi su un terreno pressoché inesplorato e non solo perché, per la prima volta, ha sbarrato il passo alla consuetudine internazionale (non è questo l’aspetto più interessante della pronuncia).
La Corte internazionale di giustizia, che può esprimersi potenzialmente su qualsiasi questione di diritto internazionale, di diritti individuali si occupa meno di altre giurisdizioni internazionali e nazionali; e sin qui lo ha fatto nel segno della tutela o quanto meno della valorizzazione di tali diritti, a partire dai diritti umani (si veda, per limitarsi a un singolo notevolissimo esempio, il Parere sulla costruzione di un muro nel territorio palestinese occupato). Non così nel caso delle Immunità giurisdizionali dello Stato. Autentica débâcle dei diritti umani, la più volte citata sentenza del 3 febbraio 2012 rade al suolo il “diritto al giudice”, nel senso che su di esso fa prevalere l’immunità giurisdizionale dello Stato straniero persino quando è acclarata la natura internazional-criminale degli atti in rapporto ai quali si domanda il risarcimento ed è noto che le vittime non hanno potuto ottenere ristoro per altre vie, giudiziarie e non. Per la Corte dell’Aja, il diritto internazionale tuttalpiù autorizza le vittime a sperare nelle ricadute di una soluzione diplomatica, come la stipula di un accordo di compensazione globale, soluzione che devono predisporsi ad attendere con la folle (im)pazienza di Vladimiro ed Estragone. E se Godot non viene? L’immunità, a quanto pare, resta ugualmente.
La Corte doveva forse aspettarsi che, mettendosi per la prima volta, per così dire, contro i diritti umani – ossia accogliendo una soluzione difficilmente accettabile dal punto di vista degli ordinamenti costituzionali che, sempre più numerosi, pongono tali diritti addirittura a loro fondamento – sarebbe stata coinvolta in un gioco per essa del tutto nuovo: chiamiamolo, per intenderci, «Solange». Si può formulare la seguente ipotesi storica: la pronuncia del 3 febbraio 2012 sta all’antica sentenza Stork della Corte di giustizia delle Comunità europee come la sentenza della Corte costituzionale italiana qui commentata sta alla reazione del Bundesverfassungsgericht di fronte alle iniziali esitazioni del giudice europeo a proporsi come tutore dei diritti fondamentali. Al tentativo di inquadrare la sentenza n. 238 del 2014 in questi collaudati schemi si possono opporre due obiezioni, entrambe, credo, superabili.
«Solange» è il nome che si dà a una modalità di interazione tra sistemi giuridici (nazionali e internazionali), quindi, almeno potenzialmente, di comunicazione e ibridazione intersistemica. La Corte costituzionale non si pone in contrasto con questa logica nel momento in cui accentua la connotazione dualistica, quindi in un certo senso la chiusura, dell’ordinamento nazionale i cui principi è chiamata a custodire? Non necessariamente. Una professione di fede dualista non è sinonimo di chiusura. Può anche trattarsi di una rivendicazione di autonomia funzionale all’evolversi di un ordinamento globale fortemente caratterizzato in senso pluralistico e quindi necessariamente “conflittuale”. Tutto dipende dalla sostanza degli argomenti impiegati, i quali possono connotarsi in senso particolaristico, traendo linfa da valori propri dell’ordinamento in questione ed eventualmente condivisi da pochi altri sistemi giuridici, ovvero in senso universalistico, e quindi in linea di principio capaci di suscitare un’adesione anche da parte del sistema normativo in rapporto al quale si sono eretti i controlimiti. È difficile considerare particolaristici gli argomenti che la Corte costituzionale italiana ha proposto nel respingere (senza contestare) la ricostruzione del diritto internazionale non scritto compiuta dalla Corte dell’Aja. Sul punto tornerò in fine. Prima occorre prendere in considerazione un’obiezione più difficile e seria, che dipende dalla novità del caso di cui ci occupiamo.
Non è forse lecito dubitare che la Corte internazionale di giustizia, perlomeno dopo la pronuncia del 3 febbraio 2012, sia ancora un bersaglio plausibile di un “attacco Solange”? Nella variante classica del gioco, infatti, l’attaccante, che è un giudice (ad esempio, la Corte europea dei diritti dell’uomo nel caso Bosphorus, la Corte di Giustizia dell’Unione europea nel caso Kadi, ecc.), agisce sul presupposto che il difensore, che può essere anch’esso un giudice, ma non lo è necessariamente (si pensi al ruolo del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite nella casistica giudiziaria riguardante le sanzioni individuali antiterrorismo), sia giuridicamente in grado di imprimere alla propria prassi il mutamento di direzione auspicato dall’attaccante. Allo stato, la Corte internazionale non sembra però disporre di alcun margine di manovra, essendo tenuta ad applicare la regola consuetudinaria che essa stessa ha accertato e che, come è noto, sul piano internazionale obbliga l’Italia a riconoscere la Germania immune. Cosa potrebbe fare la Corte internazionale, dopo essersi atteggiata a “bouche de la coutume”, se non applicare il diritto vigente? Del resto, come si è già detto, la Corte costituzionale italiana ha rispettosamente deciso di evitare lo scontro sul piano dell’accertamento della consuetudine internazionale, giungendo a ritenere insindacabile il giudizio che la Corte dell’Aja ha in proposito formulato (punto 3.1). La Consulta non ha quindi inteso (non apertamente perlomeno) esercitare pressioni affinché la Corte internazionale ammetta di aver commesso un errore e operi un revirement.
Il formale bersaglio della Corte costituzionale italiana è del tutto inedito e alquanto ambizioso: è la comunità internazionale degli Stati, ovvero la formazione sociale dalla quale scaturiscono le norme consuetudinarie. Il fatto che la Corte si proponga espressamente come continuatrice di una tradizione giurisprudenziale italiana di rilievo internazionale – quella che, assieme alla giurisprudenza di altri Paesi come il Belgio e la Francia, si dice abbia provocato la transizione dalla regola dell’immunità assoluta dello Stato straniero a quella dell’immunità ristretta agli acta iure imperii – non deve trarre in inganno (punto 3.3). La giurisprudenza dissidente italiana, che la Corte fa risalire ai primi del Novecento (ma vi sono precedenti tardo-ottocenteschi), non ha mai ritenuto se stessa in conflitto con il diritto internazionale vigente: a torto o a ragione, si è sempre rigorosamente espressa in termini di opinio iuris (v. Gradoni, “Consuetudine internazionale e caso inconsueto”, Rivista di diritto internazionale, 2012, p. 704 ss., pp. 712-714). La Corte costituzionale, invece, nella sua recente sentenza, non esita – e qui sta la profonda cesura – a manifestare un animus inducendi consuetudinem (o, se si predilige una connotazione più “naturalistica”, un’opinio necessitatis), il che, per inciso, è inconsueto per un organo il cui compito consiste formalmente nell’accertare il diritto, non nel formulare auspici de iure condendo: «Ad essa [Corte] spetta in via esclusiva il compito di assicurare il rispetto della Costituzione ed a maggior ragione dei suoi principi fondamentali e quindi la necessaria valutazione della compatibilità della norma internazionale sull’immunità degli Stati dalla giurisdizione civile di altri Stati con i predetti principi, con l’effetto di produrre un ulteriore ridimensionamento della portata della predetta norma, limitato al diritto interno ma tale da concorrere, altresì, ad un’auspicabile e da più parti auspicata evoluzione dello stesso diritto internazionale» (punto 3.3 in fine).
Chissà cosa ne pensano il Parlamento e il Governo italiani, che sembravano felicemente rassegnati davanti alla sentenza di condanna subita all’Aja. Non si può in effetti escludere che questa “estroversa” presa di posizione della Corte costituzionale dia luogo a una frammentazione della posizione italiana in merito all’evolversi del rapporto tra immunità giurisdizionali dello Stato e tutela dei diritti fondamentali (conflitto da cui, secondo la Draft Conclusion 9.2 recentemente proposta dal relatore speciale Michael Wood nell’ambito dei lavori della Commissione del diritto internazionale sulla rilevazione della consuetudine, dovrebbe discendere la seguente spiacevole conseguenza: «When the organs of the State do not speak with one voice, less weight is to be given to their practice»). A iscriversi nella tradizione della giurisprudenza dissidente italiana è piuttosto la sentenza Ferrini della Corte di cassazione, la quale, come è noto, si espresse sul diritto internazionale (a suo avviso) vigente, ancorché in modo un po’ avventuroso. La Corte costituzionale, invece, decide – per così dire – contro il diritto internazionale. Prende atto che il contenuto di quest’ultimo è quello dichiarato dalla Corte dell’Aja nella sentenza del 3 febbraio 2012, ne accerta il contrasto con i principi fondamentali espressi dalla Costituzione repubblicana, ed esclude infine che l’ordinamento italiano possa aprirsi, per il tramite del trasformatore permanente, al “disvalore” veicolato dalla norma internazionale. L’apertura potrà pertanto verificarsi solo se il diritto internazionale muterà in senso conforme alle esigenze espresse dalla nostra Carta costituzionale. Ma, evidentemente, il potere di realizzare il cambiamento non appartiene alla Corte internazionale, bensì, almeno in teoria, all’intera societas il cui ius essa saltuariamente amministra. È ancora possibile, alla luce delle considerazioni che precedono, parlare di «Solange» rispetto al drammatico dissidio tra Consulta e Corte internazionale? Non dovremmo piuttosto vedere quest’ultima come uno spettatore attento ma impotente di un altro scontro, quello tra Consulta e… un “resto-del-mondo” costituito da Stati forse prevalentemente ostili?
Anche questa obiezione è superabile. Se, guardando oltre il dato formale, ci si sofferma sul contenuto delle norme e degli argomenti in gioco – in particolare il corpus iuris ampiamente “trasversale” dei diritti umani – la sensazione di essere al cospetto di due universi normativi paralleli si affievolisce.
Si consideri quanto segue. Se la Corte costituzionale si fosse occupata di accertare il contenuto della consuetudine internazionale, invece di accettare d’emblée il risultato della rilevazione compiuta dalla Corte internazionale di giustizia, a quale conclusione sarebbe giunta? Altrove ho sostenuto, in base a una controanalisi del materiale probatorio pertinente, che la regola consuetudinaria rinvenuta dalla Corte dell’Aja non può ragionevolmente ritenersi esistente, tanto che quest’ultima, come peraltro suggerito da almeno un giudice dissenziente, avrebbe dovuto, una volta constatata la carenza di regole applicabili alla fattispecie, percorrere la via del bilanciamento tra principi in conflitto, ergo del giudizio di proporzionalità (Gradoni, Tanzi, “Immunità dello Stato e crimini internazionali tra consuetudine e bilanciamento: note critiche a margine della sentenza della Corte internazionale di giustizia del 3 febbraio 2012”, La Comunità internazionale, 2012, p. 203 ss.; e si veda Conforti, “The Judgment of the International Court of Justice on the Immunity of Foreign States: A Missed Opportunity”, Italian Yearbook of International Law, 2012, p. 135 ss., p. 137, secondo il quale, nella specie, «practice was either contradictory or non-existent»). Ed è quello che ha fatto, con i risultati che sappiamo, la nostra Corte costituzionale: «in un contesto istituzionale contraddistinto dalla centralità dei diritti dell’uomo … la circostanza che per la tutela dei diritti fondamentali delle vittime dei crimini di cui si tratta, ormai risalenti, sia preclusa la verifica giurisdizionale rende del tutto sproporzionato il sacrificio di due principi supremi consegnati nella Costituzione rispetto all’obiettivo di non incidere sull’esercizio della potestà di governo dello Stato [straniero], allorquando quest’ultima si sia espressa, come nella specie, con comportamenti qualificabili e qualificati come crimini di guerra e contro l’umanità, lesivi di diritti inviolabili della persona, in quanto tali estranei all’esercizio legittimo della potestà di governo» (punto 3.4). L’odierno diritto internazionale non è forse anch’esso «contraddistinto dalla centralità dei diritti dell’uomo»? Non c’è ragione di credere che la Corte internazionale di giustizia respingerebbe un simile asserto.
La Corte costituzionale, nella sentenza in commento, ha affermato che «il diritto al giudice ed a una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti inviolabili è sicuramente tra i grandi principi di civiltà giuridica in ogni sistema democratico del nostro tempo» (punto 3.4). Ora, è vero che l’ordinamento internazionale, di cui la Corte dell’Aja è interprete privilegiato, è ben lungi dal costituire un «sistema democratico»; si può tuttavia scommettere che il principale organo giurisdizionale delle Nazioni Unite, cioè di un’organizzazione che si è contraddistinta nel promuovere il rispetto dei diritti umani, respingerebbe nettamente l’ipotesi di un’estraneità di tale ordinamento alla «civiltà giuridica» cui allude la nostra Corte. In fondo, nel 2012, la Corte internazionale di giustizia avrebbe potuto dirimere il conflitto tra immunità dello Stato straniero e tutela dei diritti fondamentali nello stesso modo in cui l’ha risolto la Corte costituzionale italiana qualche giorno fa. O quasi.
La Corte internazionale di giustizia ha forse valorizzato troppo un elemento che la Consulta ha invece – a torto, credo – completamente svalutato: la possibilità di una soluzione diplomatica della controversia, eventualmente mediante la stipula di un accordo bilaterale che preveda il risarcimento stragiudiziale delle vittime. Tale soluzione non escluderebbe in toto l’operatività del diritto al giudice, il quale si realizzerebbe comunque nella possibilità di contestare l’adeguatezza dei risarcimenti concordati dagli Stati interessati. Qualora la Germania decidesse di adire nuovamente la Corte internazionale di giustizia, questa, rilevato il perdurante disimpegno degli Stati in lite nei confronti di una soluzione negoziata, un’indolenza che del resto disattende l’auspicio dalla Corte stessa implicitamente formulato (cfr. paragrafi 99-104 della sentenza del 3 febbraio 2012), potrebbe individuare un nuovo limite al principio dell’immunità, riaprendo la via ai ricorsi in sede civile, anche al fine di scuotere i due Governi dal loro torpore. Basterebbe un lieve cambio di direzione, forse nemmeno qualificabile come revirement, date le mutate circostanze (l’inazione dei governi dal 2012 a tutt’oggi), per abbandonare, in modo più che onorevole, la rotta di collisione.
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16 Comments
Mi sembra però che le decisioni improntate al modello Solange mostrino sempre alla controparte una possibile exit strategy, le condizioni da rispettare per raggiungere un “compromesso”. Questo manca nella sentenza della Corte Costituzionale, probabilmente perché il compromesso è oggettivamente difficile da raggiungere. La CIG è in fin dei conti una corte il cui pubblico (audience, nel senso di C. Perelman ) è composto prevalentemente da governi, i quali naturalmente non amano sentirsi dire che potrebbero vedersi negare l’immunità in relazione ai crimini commessi nel passato. Per questo il Governo italiano non ha fatto un granché per sostenere la giurisprudenza Ferrini. Dal punto di vista di un governo, anche quello italiano, era un bene che Ferrini venisse censurata. Concordo infine sul punto della possibile soluzione diplomatica. Sarebbe bastato poco per risolvere il problema, se solo Italia e Germania avessero avuto una reale volontà politica di risarcire i deportati italiani. Ma l’Italia non ha insistito per non disturbare la Germania, e forse anche perché non si parlasse dei crimini che gli italiani avevano commesso a loro volta (altro che brava gente, gli italiani, in quanto a crimini di guerra!), e la Germania ha preferito non cacciare i soldi, supportata dai vergognosi pareri di esimi internazionalisti universalmente conosciuti per il loro impegno per la “costituzionalizzazione” del diritto internazionale… Meglio il sano isolazionismo della Consulta…
Ciao Lorenzo, il tuo commento non fa una piega, e ovviamente esprimi la speranza nascosta della Corte Costituzionale, cioè che il bluff in qualche modo arrivi a cambiare le cose. Come noti, però, e come noto anche io, non si capisce quale dinamica sia possibile per portare a questo cambiamento: se si tratta di disobbedienza civile, manca la parte in cui – almeno almeno – si spera di intaccare l’ingiustizia.
La Corte Costituzionale, che avrebbe potuto limitarsi a squalificare il mezzo di adempimento della sentenza, e non l’adempimento stesso, ha puntato al bersaglio grosso e adesso manca forse lo spazio per le finezze legal-diplomatiche.
Sulla possibilità – che tu stessi dipingi come remota – che la CIG si rimangi la sentenza del 2012 e battezzi una nuova eccezione son dubbioso, non solamente perché il pallottoliere dell’usus è stato usato troppo di recente, ma anche perché la CIG, che fessa non è, non cadde nel tranello di dover provare l’esistenza (e i limiti) della consuetudine su cui contava la Germania, ma si è limitata a constatare l’insufficienza delle prove fornite a sostegno di quella, diversa, invocata dall’Italia. Pertanto, fintanto che la CIG (per cui iura novit curia non si applica alle consuetudini, a quanto pare) continua ad addossare sull’Italia-o chi per essa-l’onere di provare una consuetudine nuova, campa cavallo, e l’inazione dei governi non dovrebbe bastare.
Cari Luca e Filippo, per una volta che provo a essere ottimista…
Dal punto di vista della politica della collisione tra sistemi giuridici e rispettive corti, la vedo così. Si fa presto a immaginare la Corte costituzionale come un subalterno riottoso che, inconsapevole del proprio isolamento e della propria debolezza, si espone al peggiore dei castighi. Credo invece che la Corte internazionale di giustizia, sofferente per la ribellione di un Corte suprema i cui presupposti normativi sono tutt’altro che “parrocchiali”, si ingegnerà allo scopo di evitare la collisione, ammesso che la Germania torni a investirla della questione (credo che a questo punto la Germania sarebbe meno certa di rivincere). Una possibile exit-strategy? La indico alla fine del post. Non un vero e proprio “revirement”, ma un lieve cambio di direzione abilmente camuffato da reazione “stantibus sic rebus” (la Corte internazionale potrebbe constatare che i Governi italiano e tedesco si sono disinteressati dei diritti delle vittime nonostante i suoi non troppo velati ammonimenti). Avete presente – mutatis mutandis – le acrobazie di cui la Corte internazionale è stata capace nella pronuncia del 2004 relativa al caso “Legality of Use of Force” (http://www.icj-cij.org/docket/files/105/8440.pdf)? Ecco: il mio pronostico è che la Corte internazionale, se chiamata a intervenire, farà molto più di quanto possiate immaginare per avvicinarsi alla posizione italiana. Accetto scommesse. (E potrei accettarne anche sulla propensione della Germania a riaprire il caso all’Aja, secondo me scarsa).
Quanto all’accertamento della consuetudine, questione sulla quale Filippo si sofferma brevemente qui ma non nella sua analisi della sentenza n. 238/2014, che non condivido ma di cui consiglio vivamente la lettura, magari accompagnata dall’ascolto del brano “soulful” che ne ispira il titolo (http://www.diritticomparati.it/2014/10/i-know-its-wrong-but-i-just-cant-do-right-first-impressions-on-judgment-no-238-of-2014-of-the-italian-constitutional.html), avrei molto da dire ma non è questa la sede (sulla consuetudine, perché per il resto il disaccordo tra Filippo e me sul significato da attribuire alla sentenza della Corte costituzionale traspare chiaramente dalla lettura dei rispettivi post). Mi limito a segnalare due punti:
1) Si può dire che l’Italia, dinanzi alla Corte internazionale, non sia riuscita a “provare” l’esistenza di una eccezione alla regola dell’immunità? No. La Corte è pervenuta ad accertare una regola consuetudinaria (non un’eccezione a un’altra regola) con un oggetto assai circoscritto (immunità dello Stato straniero in caso di commissione di crimini internazionali da parte delle forze armate di uno Stato sul territorio dello Stato del foro). Iura novit curia. Solo che la Corte, a mio avviso…
2) … should have known better. Qual che non funziona, nel processo cognitivo della Corte, è che esso mette a profitto elementi della prassi molto spesso irrilevanti (nella migliore delle ipotesi) o in conflitto con le conclusioni che la Corte raggiunge. Inutile dire che si tratta di una tesi confutabile ma non è una petizione di principio: l’analisi dettagliata, elemento per elemento, si trova nello scritto comparso su “La Comunità internazionale” citato nel post. La Corte si trovava al cospetto di un caso inconsueto e per definizione, la regola consuetudinaria applicabile al caso inconsueto… non esiste. Niente regola, niente sussunzione; si procede dunque al bilanciamento e si conia la regola applicabile al caso di specie, regola che non può certo dirsi consuetudinaria, rappresentando essa un “inedito”, anche se potrà divenire tale in futuro. La Corte non avrebbe potuto/dovuto “scoprire” una consuetudine diversa; avrebbe dovuto rassegnarsi all’assenza di regole consuetudinarie applicabili alla fattispecie e assumersi la responsabilità di compiere un bilanciamento (ma si sa che per il giudice è politicamente più consono far decidere una regola invece di… decidere una regola). I presupposti teorici di questo discorso (ivi compreso il problema dell’interpretazione delle regole consuetudinarie) sono delineati nell’altro scritto citato nel post.
Su un solo punto, trattato in precedenti interventi (v. da ultimo De Sena) e riguardante l’incidenza della sentenza 238 del 2014 su di un’eventuale ulteriore pronuncia della CIG, vorrei brevemente intervenire. Anzitutto non so se di inadempimento della sentenza CIG possa parlarsi finché la Corti di merito non si conformino alla 238.Inoltre mi pare (e potrei essere corretto se sbaglio) che mai alla non esecuzione di una sentenza è conseguita una nuova causa innanzi alla CIG. Nella specie, la Germania potrebbe adire il Consiglio di sicurezza, ai sensi dell’art. 94, 2° comma della Carta, affinché il Consiglio, “se lo ritiene necessario” adotti raccomandazioni o decida quali misure debbano essere prese per dare effetto alla sentenza della CIG. Quali misure ? Sempre che anche qui non mi sbagli, non esistono precedenti al riguardo. Per ovvi motivi, nessuna misura fu presa dal Consiglio nel caso eclatante dell’inadempimento da parte degli Stati Uniti della sentenza USA c. Nicaragua. .
Concordo sulla prima precisazione, tant’è che io, per la verità, ho parlato di inadempimento “che pare costituire la conseguenza necessaria del giudizio costituzionale italiano”, volendo alludere proprio all’eventualità che le corti di merito si conformino alla 238, e non ad una violazione da intendersi come conseguenza automatica della stessa 238 (malgrado la CIG indichi espressamente la “promulgazione” di una legge fra i possibili mezzi di attuazione della decisione) .
Neppure a me risulta che ci siano precedenti di cause intentate dinanzi alla CIG per ottenere l’esecuzione di precedenti giudizi. Quanto all’articolo 94, par. 2, l’unico altro precedente (oltre al caso Nicaragua/Stati Uniti) è costituito dal caso “Anglo Iranian Oil Co.”, che però non è particolarmente probante ai nostri fini, giacché riguardava la mancata esecuzione di misure provvisorie, in pendenza del giudizio principale.
L’osservazione sull’eventuale ricorso al Consiglio di Sicurezza mi ha indotto a chiedermi, inoltre, se l’ipotesi di argomentazione da me avanzata, relativamente all’eventualità di un giudizio dinanzi alla CIG, possa riguardare anche la procedura di cui all’articolo 94, par. 2. Ritengo che la risposta debba essere negativa, giacché tale procedura non è certo preordinata a consentire una revisione del giudizio della Corte, cui mirerebbe, viceversa, siffatta argomentazione.
La precisazione è senza dubbio opportuna. Quando si parla di illecito contano non gli “atti” (la sentenza 238) ma i “fatti” (l’atto con cui quasi certamente un giudice di merito riconoscerà la propria competenza a discapito della Germania). In ogni caso, dubito che la Germania abbia premura di tornare a rivolgersi alla Corte, per aprire tra l’altro un contenzioso che, come giustamente nota il Professor Conforti, non avrebbe precedenti (per un’analogia, ma è un’analogia a maglie larghe, la Corte ha emesso un verdetto di condanna per violazione di una propria decisione vincolante nel caso LaGrand, all’interno di una medesima causa: http://www.icj-cij.org/docket/files/104/7736.pdf). Dubito inoltre che la Germania abbia intenzione di sollevare la questione davanti al Consiglio di Sicurezza, il quale, dopo la disavventura delle sanzioni mirate forse non desidera sopra ogni altra cosa “esporsi” al fianco della Corte internazionale di giustizia, in un caso come questo. Quali misure potrebbe adottare il Consiglio, a parte iterare un’ingiunzione che finirebbe molto probabilmente per infrangersi sul muro dei controlimiti? Non me ne viene in mente nessuna. Anzi no (fantasticando un po’). Forse una sanzione pecuniaria, inflitta nell’esercizio di “poteri impliciti”? A quel punto sarebbe bello che le Nazioni Unite (sempre nell’esercizio di poteri impliciti) girino quella somma, dedotte le spese, alle vittime dei crimini nazisti e ai loro eredi.
La replica di Lorenzo Gradoni mi ha indotto a riflettere sulle “misure” ex-art. 94.
Non potrebbe essere proprio il Consiglio di Sicurezza ad indicare all’Italia l’esigenza di avviare una negoziazione sulla compensazione delle vittime, nel raccomandare di dare esecuzione alla decisione della CIG? Una simile raccomandazione non potrebbe essere considerata rientrante nella competenza del Consiglio di Sicurezza, tanto in ragione del rilievo assunto dalla repressione dei crimini internazionali in sede ONU (e nel diritto internazionale comune), quanto in ragione della sentenza resa dalla Corte costituzionale italiana, a tutela di valori costituzionali fondamentali, largamente coincidenti – però- con valori giuridici internazionali?
Insomma, quel bilanciamento che non è stato effettuato dalla CIG, non potrebbe essere operato dal Consiglio – peraltro, senza negare “in toto” la sentenza della CIG – e con la conseguenza di mettere la Germania dinanzi ad una seria responsabilità (storico) politica (ciò che certo non sarebbe in grado di provocare un negoziato intrapreso su mera iniziativa dell’Italia)?
Del doppio ricorso alla dottrina dei poteri impliciti allo scopo di far transitare per le casse delle Nazioni Unite denaro pubblico italiano verso i conti correnti delle vittime ho scritto per scherzo, ma non del tutto. L’idea di compensare le vittime con denaro italiano – per chiudere definitivamente la questione, mettendo in imbarazzo la Germania – non è mia ma di un collega (non sono sicuro che desideri essere menzionato). Ad essa ho aggiunto il passaggio per le Nazioni Unite, al quale ascriverei una duplice funzione simbolica: versando la somma, l’Italia riparerebbe al vulnus inferto all’autorità del principale organo giurisdizionale dell’ONU; accreditandola alle vittime, l’ONU, a sua volta, neutralizzerebbe in parte l’errore che la Corte ha commesso nascondersi dietro una norma consuetudinaria dalla consistenza impalpabile. Fin qui la fantasia.
Tornando con i piedi per terra, concordo con Pasquale De Sena. Il Consiglio potrebbe agire sul duplice (o persino triplice) presupposto degli articoli 33, 38 (capitolo VI) e 94, par. 2. Si tratterebbe infatti non solo di tutelare l’autorità della Corte, assieme ai diritti dello Stato che dinanzi ad essa ha prevalso (art. 94, par. 2), ma anche di contribuire a risolvere una controversia persistente che non sembra minacciare la pace e la sicurezza (art. 33) – se non alla lontana, cioè nel senso che disobbedire alla Corte internazionale di giustizia non è forse funzionale allo scopo di mantenere la pace – ma che, ciononostante, potrebbe essere portata davanti al Consiglio da entrambi gli Stati coinvolti, di comune accordo, ai sensi dell’art. 38. Non sarebbe un esito auspicabile?
«Denunciation shall not release the High Contracting Party concerned from its obligations under this Convention in respect of disputes relating to facts or situations prior to the date of the notice referred to in the preceding paragraph. Such dispute shall, however, be submitted to the appropriate procedure under the terms of this Convention within a period of one year from the said date».
Se l’Italia procedesse alla notifica oggi stesso, la Germania sarebbe ancora nelle condizioni di sottoporre alla Corte internazionale di giustizia (entro un anno) una controversia «relativa a fatti o situazioni anteriori alla data della notifica»? Il problema della determinazione del tempus commissi delicti, sollevato dal Professor Conforti, qui evidentemente riaffiora. Se la sentenza della Corte costituzionale forse non integra in sé e per sé una violazione degli obblighi discendenti dall’originaria sentenza della Corte internazionale di giustizia, ci si potrebbe chiedere se non possa considerarsi illecito il comportamento del giudice a quo (anch’esso organo dello Stato ai sensi dell’art. 4 del progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati), già nel momento in cui ha deciso di non riconoscere immediatamente l’immunità alla Germania.
L’anonimo cui accenno nel precedente commento mi segnala – e per questo lo ringrazio – che dal 27 novembre 2013 (http://www.icj-cij.org/docket/files/155/17806.pdf) pende davanti alla Corte internazionale di giustizia una causa riguardante, tra l’altro, l’asserita violazione, da parte della Colombia, della sentenza che la Corte medesima ha pronunciato il 19 novembre 2012 nel caso “Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia)” (http://www.icj-cij.org/docket/files/124/17164.pdf). Il Nicaragua, in qualità di parte attrice, pretende che la giurisdizione della Corte si fondi sull’art. XXXI del Patto di Bogotà (che riproduce in sostanza l’art. 36, par. 2, dello Statuto della Corte dell’Aja: http://www.oas.org/juridico/english/treaties/a-42.html), patto che tuttavia la Colombia, dopo la sconfitta subita nell’autunno del 2012, ha denunciato. La denuncia diviene effettiva trascorso un anno dalla sua notifica, avvenuta il 27 novembre 2012, dal che si desume che il Nicaragua ha instaurato il nuovo procedimento esattamente un anno dopo la notifica. Il secondo comma dell’art. LVI del Patto di Bogotà non sembra però lasciare molte speranze al Nicaragua: «The denunciation shall have no effect with respect to pending procedures initiated prior to the transmission of the particular notification». Anche se l’apertura del nuovo contenzioso da parte del Nicaragua forse precede al fotofinish l’uscita della Colombia dal patto, di certo arriva in ritardo rispetto alla notifica. Ed è per questo che il Nicaragua insiste, in alternativa, affinché la Corte affermi la propria competenza in base a un presunto «inherent power to pronounce on the actions required by its Judgments».
Se mi sono dilungato su questo caso “americano” è perché la disputa tra Italia e Germania appare sotto alcuni aspetti, marginali ma non futili, analoga.
Non è la prima volta che uno Stato, “sconfitto” davanti alla Corte, come è accaduto alla Colombia, esce dal Palazzo della Pace sbattendosi la porta alle spalle. L’Italia non lo ha fatto, non si prevede che lo farà, né, credo, dovrebbe farlo. Se non altro perché la decisione della Corte costituzionale è difendibile anche sul piano internazionale, mentre la posizione della Corte dell’Aja presenta due punti deboli: l’uno, contingente, è dovuto alla dubbia solidità della sentenza del 3 febbraio 2012; l’altro, strutturale, dipende dal carattere non obbligatorio della sua giurisdizione. Forse, inoltre, sarebbe troppo tardi per denunciare la Convenzione europea sulla risoluzione pacifica della controversie (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/023.htm), come noto a suo tempo invocata dalla Germania a fondamento della sua azione in giudizio (l’art. 1 di tale convenzione è molto simile all’art. XXXI del Patto di Bogotà). L’art. 40, par. 2, della Convenzione europea stabilisce infatti che:
«Denunciation shall not release the High Contracting Party concerned from its obligations under this Convention in respect of disputes relating to facts or situations prior to the date of the notice referred to in the preceding paragraph. Such dispute shall, however, be submitted to the appropriate procedure under the terms of this Convention within a period of one year from the said date».
Se l’Italia procedesse alla notifica oggi stesso, la Germania sarebbe ancora nelle condizioni di sottoporre alla Corte internazionale di giustizia (entro un anno) una controversia «relativa a fatti o situazioni anteriori alla data della notifica»? Il problema della determinazione del “tempus commissi delicti”, sollevato dal Professor Conforti, qui evidentemente riaffiora. Se la sentenza della Corte costituzionale forse non integra di per sé una violazione degli obblighi discendenti dall’originaria sentenza della Corte internazionale di giustizia, ci si potrebbe chiedere se non possa considerarsi illecito il comportamento del giudice a quo (anch’esso organo dello Stato ai sensi dell’art. 4 del progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati), già nel momento in cui decise, nel gennaio 2014, di non riconoscere immediatamente l’immunità alla Germania.
E comunque: bene ha fatto il Tribunale di Firenze a sollevare la questione; bene ha fatto la Corte costituzionale a “sfidare” la Corte internazionale di giustizia; bene farà l’Italia a rimanere tra i contraenti della Convenzione europea.
L’anonimo cui accenno nel precedente commento mi segnala – e per questo lo ringrazio – che dal 27 novembre 2013 (http://www.icj-cij.org/docket/files/155/17806.pdf) pende davanti alla Corte internazionale di giustizia una causa riguardante, tra l’altro, l’asserita violazione, da parte della Colombia, della sentenza che la Corte medesima ha pronunciato il 19 novembre 2012 nel caso “Territorial and Maritime Dispute (Nicaragua v. Colombia)” (http://www.icj-cij.org/docket/files/124/17164.pdf). Il Nicaragua, in qualità di parte attrice, pretende che la giurisdizione della Corte si fondi sull’art. XXXI del Patto di Bogotà (che riproduce in sostanza l’art. 36, par. 2, dello Statuto della Corte dell’Aja: http://www.oas.org/juridico/english/treaties/a-42.html), patto che tuttavia la Colombia, dopo la sconfitta subita nell’autunno del 2012, ha denunciato. La denuncia diviene effettiva trascorso un anno dalla sua notifica, avvenuta il 27 novembre 2012, dal che si desume che il Nicaragua ha instaurato il nuovo procedimento esattamente un anno dopo la notifica. Il secondo comma dell’art. LVI del Patto di Bogotà non sembra però lasciare molte speranze al Nicaragua: «The denunciation shall have no effect with respect to pending procedures initiated prior to the transmission of the particular notification». Anche se l’apertura del nuovo contenzioso da parte del Nicaragua forse precede al fotofinish l’uscita della Colombia dal patto, di certo arriva in ritardo rispetto alla notifica. Ed è per questo che il Nicaragua insiste, in alternativa, affinché la Corte affermi la propria competenza in base a un presunto «inherent power to pronounce on the actions required by its Judgments».
Se mi sono dilungato su questo caso “americano” è perché la disputa tra Italia e Germania appare sotto alcuni aspetti, marginali ma non futili, analoga.
Non è la prima volta che uno Stato, “sconfitto” davanti alla Corte, come è accaduto alla Colombia, esce dal Palazzo della Pace sbattendosi la porta alle spalle. L’Italia non lo ha fatto, non si prevede che lo farà, né, credo, dovrebbe farlo. Se non altro perché la decisione della Corte costituzionale è difendibile anche sul piano internazionale, mentre la posizione della Corte dell’Aja presenta due punti deboli: l’uno, contingente, è dovuto alla dubbia solidità della sentenza del 3 febbraio 2012; l’altro, strutturale, dipende dal carattere non obbligatorio della sua giurisdizione. Forse, inoltre, sarebbe troppo tardi per denunciare la Convenzione europea sulla risoluzione pacifica delle controversie (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/023.htm), come noto a suo tempo invocata dalla Germania a fondamento della sua azione in giudizio (l’art. 1 di tale convenzione è molto simile all’art. XXXI del Patto di Bogotà). L’art. 40, par. 2, della Convenzione europea stabilisce infatti che:
«Denunciation shall not release the High Contracting Party concerned from its obligations under this Convention in respect of disputes relating to facts or situations prior to the date of the notice referred to in the preceding paragraph. Such dispute shall, however, be submitted to the appropriate procedure under the terms of this Convention within a period of one year from the said date».
Se l’Italia procedesse alla notifica oggi stesso, la Germania sarebbe ancora nelle condizioni di sottoporre alla Corte internazionale di giustizia (entro un anno) una controversia «relativa a fatti o situazioni anteriori alla data della notifica»? Il problema della determinazione del “tempus commissi delicti”, sollevato dal Professor Conforti, qui evidentemente riaffiora. Se la sentenza della Corte costituzionale forse non integra di per sé una violazione degli obblighi discendenti dall’originaria sentenza della Corte internazionale di giustizia, ci si potrebbe chiedere se non possa considerarsi illecito il comportamento del giudice a quo (anch’esso organo dello Stato ai sensi dell’art. 4 del progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati), già nel momento in cui decise, nel gennaio 2014, di non riconoscere immediatamente l’immunità alla Germania.
E comunque: bene ha fatto il Tribunale di Firenze a sollevare la questione; bene ha fatto la Corte costituzionale a “sfidare” la Corte internazionale di giustizia; bene farà l’Italia a rimanere tra i contraenti della Convenzione europea.
Noto peraltro che la (stranamente) trascurata Convenzione del Consiglio d’Europa sulla soluzione pacifica delle controversie del 1957, ossia la (unica) base giurisdizione sul cui fondamento l’Italia è stata (e potrebbe ancora) essere portata dinanzi alla CIG dalla Germania, detta regole specifiche in materia di inadempimento delle sentenze della CIG (o decisioni di altri organi). Ossia, in breve, sostituisce la competenza del CdS ex art. 94(2) Carta con una analoga (ma certamente-sulla carta-più blanda) competenza del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa.
Parafrasando il modello dell’art. 94(2), l’art. 39(2) della suddetta Convenzione recita: “If one of the parties to a dispute fails to carry out its obligations under a decision of the International Court of Justice or an award of the Arbitral Tribunal, the other party to the dispute may appeal to the Committee of Ministers of the Council of Europe. Should it deem necessary, the latter, acting by a two-thirds majority of the representatives entitled to sit on the Committee, may make recommendations with a view to ensuring compliance with the said decision or award”.
Non sto dicendo che quella che appare come una lex specialis rispetto alla lex generalis dell’art. 94(2) faccia necessariamente venir meno l’applicabilità di tale ultima disposizione, ma mi pare comunque un aspetto su cui varrebbe la pena riflettere, oltre che certamente intrigante se solo si considera la recente evoluzione che ha riguardato gli speculari poteri del Comitato dei ministri del CdE rispetto all’esecuzione delle sentenze della Corte di Strasburgo.
Quanto al fatto che la Convenzione del 1957 rimanga l’unica base giurisdizionale a disposizione, vale la pena notare (anche a proposito di affrettati paragoni tra la saga Medellin negli Stati Uniti e la saga Ferrini in Italia) che il Governo italiano si è ben guardato dal denunciare tale Convenzione, a differenza di quanto fece l’amministrazione USA rispetto al Protocollo opzionale alla Convenzione sulle relazioni consolari. In maniera contraddittoria, il Governo non ha invece finora dato seguito alla promessa di accettare la giurisdizione obbligatoria della Corte ex art. 36(2) dello Statuto CIG, promessa annunciata in grande stile vari anni fa, anche -se ricordo bene- con tanto di lettera ufficiale agli Organi direttivi della SIDI. Il punto è opportunamente ricordato da Serena Forlati nella sua ottima sintesi della sentenza n. 238 che compare al seguente link
http://aldricus.com/2014/10/27/the-italian-constitutional-court-rules-on-immunity-of-foreign-states-from-civil-jurisdiction-a-new-twist-in-the-ferrini-saga
Mi fa molte piacere l’intervento di Riccardo Pavoni, anche perché, in un “Guest Editorial” scritto per la European Society of International Law, poco dopo la pubblicazione dell’ordinanza con cui il giudice di Firenze ha “istigato” la sentenza n. 238/2014 (http://esil-sedi.eu/sites/default/files/March%202014.pdf), pur rifiutando i panni del “mago del pronostico”, il pronostico lo aveva praticamente azzeccato pronunciando un non troppo sibillino monito secondo cui il «trionfo della sovranità» celebrato all’Aja il 3 febbraio 2012 avrebbe potuto ritorcersi su se stesso: «The other side of the coin in … similar matters is that State sovereignty may also imply the unimpeded exercise of jurisdiction in accordance with domestic constitutional principles, especially when they concern the protection of fundamental rights». Nello stesso scritto, Riccardo invitava a non drammatizzare lo scontro (allora solo possibile) e a pensarlo come momento di una normale dialettica tra giudici nazionali e internazionali. Ora che il conflitto è in atto continuo a credere che Riccardo abbia ragione.
Quanto alla Convenzione europea sulla risoluzione della controversie e al ruolo che essa attribuisce al Consiglio d’Europa, il primo pensiero che le indicazioni di Riccardo mi fanno venire in mente – tra gratitudine e frustrazione – è che nell’ordinamento sempre più esteso ed e in subbuglio del quale ci occupiamo esistono vaste plaghe popolate da disposizioni poco o punto “visitate”. Ma questo non significa che non esistano e che non valga la pena di leggere i dispacci dei pazienti esploratori che vi si recano…
E’ evidente che la Convenzione europea del 1957 non può privare il Consiglio di Sicurezza del… ehm… privilegio di tutelare l’autorità della Corte internazionale di giustizia, per consegnarlo al Consiglio dei Ministri. Ma a parte ciò, mi chiedo: è realistico pensare che si riesca a indurre quest’ultimo – l’organo politico dell’organizzazione che ha partorito la Convenzione europea dei diritti dell’uomo – a esercitare formalmente pressioni sull’Italia affinché questa si metta contro i diritti umani per adeguarsi a una sentenza che accerta una regola consuetudinaria dal dubbio pedigree? Perché il Consiglio dei Ministri, per quanto non possa fare altro che raccomandare, dovrebbe comunque usare il verbo “dovere”, anche se, appunto, declinato al condizionale: l’Italia “dovrebbe” rispettare la decisione della Corte internazionale ecc. Mi sembra invece più naturale che il Consiglio di Europa si allinei, per così dire, alla posizione della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale – a dispetto della sua giurisprudenza favorevole all’immunità – non può strutturalmente allinearsi alla posizione della Corte dell’Aja. Quest’ultima, infatti, non si limita evidentemente a consentire ma pretende che gli Stati riconoscano i loro pari immuni. La Corte di Strasburgo accetta che gli Stati accordino l’immunità in deroga al diritto al giudice ma se per caso gli Stati smettessero di accordarla, non potrebbe importagliene un bel nulla, perché… nessuno potrebbe fare ricorso!
Nel breve scritto che ho già citato, Riccardo esprime un giudizio severo riferendosi alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul tema dell’immunità: «This case law may be taken as just another symptom of the ongoing identity crisis experienced by the ECtHR, torn between activism in advancing the protection of human rights … and self-restraint dictated by its barely tolerable docket». Ecco! Meno immunità, meno casi (pesanti) da trattare.
Per ragioni più pragmatiche che di principio il Consiglio dei Ministri potrebbe assistere silenzioso – forse persino benevolo – al consolidarsi di una nuova tendenza giurisprudenziale sfavorevole all’immunità, che certamente contribuirebbe a sgravare il fardello della Corte europea.
Mi fa molte piacere l’intervento di Riccardo Pavoni, anche perché, in un “Guest Editorial” scritto per la European Society of International Law, poco dopo la pubblicazione dell’ordinanza con cui il giudice di Firenze ha istigato la sentenza n. 238/2014 (http://esil-sedi.eu/sites/default/files/March%202014.pdf), pur rifiutando i panni del “mago del pronostico”, il pronostico lo aveva praticamente azzeccato pronunciando un non troppo sibillino monito secondo cui il «trionfo della sovranità» celebrato all’Aja il 3 febbraio 2012 avrebbe potuto ritorcersi su se stesso: «The other side of the coin in … similar matters is that State sovereignty may also imply the unimpeded exercise of jurisdiction in accordance with domestic constitutional principles, especially when they concern the protection of fundamental rights». Nello stesso scritto, Riccardo invitava a non drammatizzare lo scontro (in incubazione) e a pensarlo come momento di una normale dialettica tra giudici nazionali e internazionali. Ora che il conflitto è in atto continuo a credere che Riccardo abbia ragione.
Quanto alla Convenzione europea sulla risoluzione delle controversie e al ruolo che essa attribuisce al Consiglio d’Europa, il primo pensiero che le indicazioni di Riccardo mi fanno venire in mente – tra gratitudine e frustrazione – è che nell’ordinamento sempre più esteso e in subbuglio del quale ci occupiamo esistono vaste plaghe popolate da disposizioni poco o punto “visitate”. Ma questo non significa che non esistano e che non valga la pena di leggere i dispacci dei pazienti esploratori che vi si recano…
È evidente che la Convenzione europea del 1957 non può privare il Consiglio di Sicurezza del… ehm… privilegio di tutelare l’autorità della Corte internazionale di giustizia, per consegnarlo a un’organizzazione regionale come il Consiglio d’Europa, qualsiasi sia la titolo giurisdizionale in base al quale la Corte dell’Aja si è espressa. Ma a parte ciò, mi chiedo: è realistico pensare che si riesca a indurre l’organo politico dell’organizzazione che ha partorito la Convenzione europea dei diritti dell’uomo a esercitare formalmente pressioni sull’Italia affinché questa si metta contro i diritti umani per adeguarsi a una sentenza che accerta una regola consuetudinaria dal dubbio “pedigree”? Perché il Comitato dei Ministri, per quanto non possa obbligare, dovrebbe comunque invitare, caldeggiare, ecc. Mi sembra invece più naturale che il Consiglio d’Europa si allinei, per così dire, alla posizione della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale – a dispetto della sua giurisprudenza notoriamente favorevole all’immunità – non può strutturalmente assumere una posizione identica a quella della Corte dell’Aja e nemmeno simile. Quest’ultima, infatti, non si limita evidentemente a “consentire” che gli Stati riconoscano i loro pari immuni: pretende che lo facciano. Ed è vero che la Corte di Strasburgo per ora accetta che gli Stati riconoscano l’immunità in deroga al diritto al giudice ma se per caso gli Stati smettessero di accordarla, non potrebbe importagliene un bel nulla, alla Corte, perché… nessuno potrebbe fare ricorso!
Nel breve scritto che ho già citato, Riccardo esprime un giudizio sulla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sul tema dell’immunità: «This case law may be taken as just another symptom of the ongoing identity crisis experienced by the ECtHR, torn between activism in advancing the protection of human rights … and self-restraint dictated by its barely tolerable docket». Ecco! Meno immunità, meno casi (pesanti) da trattare. Per ragioni più pragmatiche che di principio il Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa potrebbe assistere silenzioso – forse persino benevolo – al consolidarsi di una nuova tendenza giurisprudenziale sfavorevole all’immunità, che certamente contribuirebbe a sgravare la Corte europea di una parte del suo fardello.
Grazie mille dell’informazione, che mi pare confermi la possibilità, non so quanto … probabile, di un nuovo giudizio dinanzi alla Corte, riguardo all’esecuzione della sentenza del 2012. In qualche modo, del resto, anche il giudizio relativo all’interpretazione della prima sentenza nel caso Avena (http://www.icj-cij.org/docket/files/139/14938.pdf ) può considerarsi funzionalmente – ancorché non formalmente – preordinato ad ottenerne l’esecuzione.
Quanto al “tempus commissi delicti”: a meno che non si ritenga che dalla sentenza della CIG discendesse un obbligo specifico di adottare una legge (in ipotesi, violato, già con l’adozione della sentenza della Corte costituzionale), credo che esso (“tempus”) non possa che situarsi nel momento in cui i processi contro la Germania riprenderanno in concreto (non sembrandomi sufficiente, a questo fine, il “disconoscimento”, che Lorenzo Gradoni ritiene implicito nella rimessione della causa alla Corte). costituzionale, da parte del giudice di Firenze).
Non condivido l’opinione secondo cui la sentenza della Corte costituzionale ricalcherebbe la “giurisprudenza Solange”, dando la nostra Corte per implicito – come anche sostenuto dalla prof.ssa Forlati nell’intervento da voi postato – che la regola sull’immunità non si applica fintantoché non venga garantito un pari livello di tutela nell’ordinamento “altro”. Infatti, nel caso “Solange” – se ben ricordo – la prevalenza alle norme interne e alla tutela da loro accordata era pur sempre subordinata alla previa verifica che, nell’ordinamento “concorrente”, una pari tutela non fosse riconosciuta in casi simili. A mio avviso, invece, la Corte costituzionale si pone su un piano diverso: tracciando una gerarchia interna alla Costituzione stessa, ha imboccato la strada dei principi supremi (e quindi dei diritti inderogabili). Un diritto è inderogabile se, nella gerarchia delle fonti, esso è consacrato in una norma superiore. Tale è l’accesso alla giustizia per ottenere un risarcimento da fatto illecito per la commissione di crimini di guerra, inerente alla dignità umana (articoli 24 e 2 della Costituzione), che non può essere condizionato né limitato attraverso la tecnica del bilanciamento o della proporzionalità. Questi modi di risoluzione delle antinomie presuppongono che i diritti in gioco siano fra loro passibili di limiti, e che quindi siano consacrati in norme di egual rango. Diverso è il caso del principio supremo: ammettere una lettura del tipo “Solange” alla sentenza delle Corte costituzionale significherebbe disconoscere la “supremazia” del principio lì individuato, che tale è proprio perché, per definizione, non può soffrire di alcuna deroga o limitazione.