La recente concessione, il 5 aprile 2013, da parte del Presidente della Repubblica della grazia al Colonnello Joseph L. Romano, coinvolto nella extraordinary rendition di Abu Omar, ha nuovamente attirato l’attenzione sulla complessa vicenda processuale riguardante l’allora addetto alla sicurezza della base di Aviano.

Le motivazioni addotte nel Comunicato della Presidenza della Repubblica onde giustificare la grazia si fondano su valutazioni sia politiche, connesse al mutato approccio dell’Amministrazione statunitense rispetto alla lotta al terrorismo, sia prettamente giuridiche, in ragione di recenti interventi sul quadro giuridico interno ritenuti rilevanti per la vicenda processuale. In particolare il Comunicato afferma che “In secondo luogo, il Capo dello Stato ha tenuto conto della mutata situazione normativa introdotta dal D.P.R. 11 marzo 2013, n. 27 che ha adeguato al codice di procedura penale del 1988 le modalità e i termini per l’esercizio da parte del Ministro della Giustizia della rinuncia alla giurisdizione italiana sui reati commessi da militari NATO, consentendo tale manifestazione di volontà in ogni stato e grado del giudizio. In particolare, il sopravvenire di tale nuova disciplina costituisce sicuramente un fatto nuovo e rilevante il quale avrebbe fatto emergere un contesto giuridico diverso, più favorevole – nel presupposto della tempestività della rinuncia – all’imputato” (grassetto nostro).

Tuttavia, come evidenzieremo, le modifiche introdotte con il D.P.R. 11 marzo 2013, n. 27, in vigore dal 30 marzo non rilevano rispetto alle valutazioni giudiziarie effettuate dai tribunali italiani circa la posizione processuale del Col. Romano e, pertanto, anche ove fossero state presenti ab origine della vicenda non avrebbero potuto incidere su questa.

Il recente D.P.R. 11 marzo 2013, n. 27 relativo al “Regolamento recante applicazione dell‘articolo VII della Convenzione fra i paesi aderenti al Trattato del Nord Atlantico sullo «status»  delle loro Forze armate” ha infatti modificato il precedente D.P.R. 1666 del 1956 vertente sulla stessa disciplina, ovvero la definizione delle modalità con le quali l’Italia può rinunciare al diritto di priorità nell’esercizio di giurisdizione rispetto ai soggetti (militari e non) rientranti nel campo applicativo del cd. SOFA NATO del 1951.

L’art. VII del SOFA NATO prevede infatti, come noto, una complessa ripartizione di giurisdizione fra lo Stato di invio e lo Stato di soggiorno in materia di procedimenti penali che vedono coinvolti questi soggetti. In particolare l’art. VII delinea due ipotesi rilevanti, ovvero casi di a) giurisdizione esclusiva dello Stato di invio o quello ricevente (art.VII, par. 2), ove la fattispecie criminosa non sia prevista nell’ordinamento di uno dei due Stati oppure b) di giurisdizione concorrente fra i due Stati (art. VII, par. 3), nei casi in cui la condotta sia punibile in ambedue gli ordinamenti, ipotesi per la quale il SOFA NATO identifica, sulla base di diversi criteri, una serie di priorità, fra i due Stati, nell’esercizio della giurisdizione. Il successivo par. dell’art. VII, par. 3, lett. c del SOFA NATO prevede comunque, rispetto ai casi di giurisdizione concorrente, la possibilità di modificare questo sistema, tramite la rinuncia al diritto di priorità nell’esercizio della giurisdizione da parte dello Stato al quale è attribuito questo “primary right” sulla base dei criteri di cui all’art. VII, par. 3.

Al fine di dare esecuzione a questa previsione, onde definire le modalità della rinuncia alla giurisdizione ed identificare le autorità coinvolte, gli Stati NATO hanno dato vita a diversi meccanismi. Alcuni Stati sono ricorsi a trattati integrativi della disciplina del SOFA NATO, usualmente volti ad ampliare l’attribuzione di prioritaria competenza allo Stato di invio nei casi non previsti dalla Convenzione, ad esempio prevedendo la generica rinuncia dello Stato territoriale a questo diritto di priorità, ove in tale senso richiesto dall’altro Stato, salva la possibilità, “in cases of particular importance”, di disporre in senso contrario (v., ad esempio, il SOFA tra Stati Uniti e Polonia).

In Italia la valutazione è stata rimessa a puntuali decisioni effettuate ad hoc da parte delle autorità politiche. Il D.P.R. 1666 del 1956 identificava in un’autorità politica, nella figura del Ministro della Giustizia, la competenza (sentito il Ministro per gli affari esteri) a valutare l’ammissibilità delle istanze di rinuncia al diritto di priorità nell’esercizio della giurisdizione riconosciuto allo Stato italiano, sia nelle ipotesi in cui era lo stesso Ministro della Giustizia ad avanzare tale richiesta sia ove questa proveniva per il tramite del Ministro per gli Affari esteri o del Procuratore della Repubblica. Ove il Ministro della Giustizia accoglieva simili istanze ne faceva richiesta all’autorità giudiziaria competente e, in questo caso, compito residuo della magistratura era un mero controllo formale sulla validità della rinuncia.

Difatti il D.P.R. 1666 del 1956, all’art. 1 comma 5, limitava le possibilità per il Ministro della Giustizia di richiedere la rinuncia, poiché si stabiliva che tale richiesta non poteva essere introdotta “dopo che sia stato notificato all’imputato il decreto di citazione per il dibattimento di primo grado”, così da fissare un limite certo entro il quale il Ministro della Giustizia poteva avvalersi di questa facoltà. Al giudice risultava preclusa qualsiasi valutazione di merito ed opportunità sulla decisione del Ministro della Giustizia, e, con sentenza, doveva dichiarare la rinuncia al diritto di priorità. Questo sistema, tra l’altro, ha più volte superato il vaglio della Corte Costituzionale (cfr. sentenze 96/1973 e 446/1990).

Rispetto a questo quadro è ora intervenuto il D.P.R. 11 marzo 2013, n. 27 che ha modificato l’art. 1 del pregresso D.P.R. Con questo regolamento, sebbene si mantenga sostanzialmente invariato il meccanismo descritto, si ampliano sensibilmente i termini entro i quali il Ministro della Giustizia potrà valutare l’opportunità “che si faccia luogo alla rinunzia al diritto di priorità nell’esercizio della giurisdizione”. Il testo novellato dell’art. 1 prevede infatti che “Tale richiesta può essere fatta in ogni stato e grado del procedimento fino al passaggio in giudicato della sentenza”. In questo modo, quindi, finanche ove siano già intervenuti alcuni gradi di giudizio concernenti la vicenda in esame si mantiene libertà in capo all’autorità politica di richiedere simili rinunzie ai giudici competenti. Sebbene questa scelta sia stata motivata con la “struttura del processo penale introdotto nel 1988, incentrata sul principio della formazione della prova nel corso del dibattimento” (v. la Relazione al D.P.R. 27/2013) risulta evidente l’introduzione di elementi di incertezza rispetto al radicamento in Italia di vicende processuali già ampiamente maturate, rispetto alle quali valutazioni di ordine politico, tra l’altro sottratte ad un sindacato di merito da parte della magistratura, potranno assumere un notevole rilievo anche nel corso del procedimento.

Le descritte modifiche del quadro normativo attestano come la loro possibile incidenza rispetto alle valutazioni effettuate dalla magistratura sulla posizione processuale del Col. Joseph L. Romano era sostanzialmente nulla. Difatti, elemento caratterizzante le valutazioni effettuate sia dai giudici di merito sia dalla Corte di Cassazione è che rispetto alle vicende contestate al Col. Romano non si versava in un’ipotesi di giurisdizione concorrente, prevista dall’art. VII, par. 3 del NATO SOFA, ma in un caso di giurisdizione esclusiva dell’Italia ex art. VII, par. 2. Come ricostruito dalla Cassazione, in adesione alle posizioni dei giudici di merito, il fatto commesso dal Romano era contestabile solo nell’ordinamento italiano, quale violazione dell’art. 605 codice penale, e non in quello statunitense, dato che non configurava una violazione dell’art. 134 dello Uniform Code of MIlitary Justice, relativo al reato di kidnapping, “essendo tali pratiche ampiamente giustificate dai provvedimenti legislativi” inerenti la lotta al terrorismo, secondo le espressioni della Cassazione.

Senza poter qui affrontare tale ricostruzione, questa determinava che le modifiche apportate dal D.P.R. 11 marzo 2013 n. 27 non avrebbero potuto incidere sulla vicenda processuale coinvolgente il Col. Romano, come invece enunciato in sede di concessione della grazia. Questo anche ove, in astratto, tale Decreto fosse stato adottato antecedentemente al passaggio in giudicato della sentenza di condanna. Infatti, il meccanismo regolamentato dal predetto D.P.R. attiene a casi di giurisdizione concorrente e vuole regolamentare “le istanze di rinuncia al diritto di priorità nell’esercizio della giurisdizione riconosciuta allo Stato italiano ai sensi dell’art. VII, paragrafo 3, lettera b), della Convenzione”, in linea con tale norma che fa riferimento alla rinuncia a questo diritto da parte dello Stato che ha il “primary right” all’esercizio della potestà punitiva.

Anche se il recente D.P.R. amplia i termini entro i quali l’autorità politica può richiedere la rinuncia al diritto di priorità, il D.P.R. non regolamenta, né lo potrebbe, casi di rinuncia alla giurisdizione esclusiva dell’Italia rispetto a crimini commessi da militari della NATO, dato che questa ipotesi, di cui all’art. VII, par. 2 del NATO SOFA, si basa sul presupposto che il reato è perseguibile unicamente da parte di uno dei due Stati. Ove operante, un simile ipotetico meccanismo, di rinuncia alla competenza dell’Italia in ipotesi di giurisdizione esclusiva, si tradurrebbe in una sostanziale impunità per il soggetto in causa, dato che il reato non sarebbe parimenti perseguibile nell’altro ordinamento, ipotesi alla base dell’art. VII, par. 3 del NATO SOFA e del conseguente D.P.R., che non vuole sottrarre alla punibilità un soggetto, ma, più limitatamente, allocare tale responsabilità alle autorità giudiziarie dell’altro Stato ove superiori interessi politico-diplomatici militino in tale senso.

Solo ove la condotta del Romano fosse stata qualificata come rientrante in un caso di giurisdizione concorrente con priorità per l’Italia, sarebbe stato corretto sostenere, come affermato nel Comunicato del Quirinale, che il nuovo D.P.R. definiva un quadro giuridico diverso in materia. Questa qualificazione era stata però rigettata in passato dallo stesso Esecutivo che, con due note trasmesse alle autorità giudiziarie nel corso dei giudizi di primo (23/10/2009) e secondo grado (15/9/2010), aveva aderito alla tesi espresse dal procuratore militare statunitense di Aviano che aveva asserito la primaria giurisdizione degli Stati Uniti affermando che le condotte integravano un caso di “offences arising out of any act or omission done in the performance of official duty” ex art. VII, par. 3, lett. a (ii) del NATO SOFA. Al contrario, i giudici di merito avevano, in subordine, contestato questa impostazione, onde radicare comunque in Italia il procedimento, affermando che si trattava di reati commessi “al di fuori – e contro” il servizio, così da ricadere nell’art. VII, par. 3, lett. b ovvero un caso di primaria competenza dello Stato territoriale. Su questo punto la Cassazione non si è espressa, dato che ha ritenuto sufficiente acclarare la giurisdizione esclusiva dell’Italia.

La vicenda esaminata ha quindi permesso di evidenziare come le insindacabili valutazioni politiche sottese alla decisione di concedere il provvedimento di grazia in favore del Col. Romano non si accompagnavano a coerenti valutazioni giuridiche connesse ad un presunto successivo mutamento della normativa italiana che, ove presente anteriormente, avrebbe permesso di incidere sulla sorte processuale di questo ufficiale. Al tempo stesso, questo caso ha almeno garantito di sottoporre all’attenzione della comunità scientifica una recente modifica normativa che muta un quadro consolidato, con potenziali rilevanti conseguenze sul piano processuale in presenza di vicende che attengono all’applicazione del SOFA NATO.

L’introduzione di questo D.P.R. dovrà altresì comportare ulteriori variazioni normative, onde evitare incomprensibili differenziazioni nel nostro ordinamento. Il riferimento è all’esigenza di modificare il Decreto del Ministero della Giustizia 22 novembre 2010, n. 253, ovvero il  regolamento introdotto per disciplinare l’applicazione del cd. SOFA UE. L’art. 5 del regolamento prevede la disciplina della rinuncia al diritto di priorità nell’esercizio della giurisdizione riconosciuto all’Italia previsto sulla base dell’art. 17 del SOFA UE, norma che ricalca l’art. VII del SOFA NATO. In materia, il predetto Decreto ha sostanzialmente riprodotto la disciplina dell’allora vigente D.P.R. 1666 del 1956 e, pertanto, prevede che la richiesta di rinuncia “non può essere fatta dopo che sia stato notificato all’imputato l’atto con cui il pubblico ministero ha esercitato dell’azione penale”.

Sebbene non via sia immeditata urgenza di procedere in tale senso, dato che il SOFA UE non è ancora in vigore, non essendovi motivi per una simile differenziazione risulterà opportuno uniformare i termini suddetti. Pertanto, adeguandosi al D.P.R. 11 marzo 2013, n. 27, occorrerà ampliare la facoltà del Ministro della Giustizia di introdurre questa richiesta in ogni stato e grado del procedimento fino al passaggio in giudicato della sentenza.